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L'essentiel de l'actualité juridique décrypté par le Pôle de la réglementation hospitalière et de la veille juridique
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Les juristes du Pôle vous proposent une sélection de ce qu'il faut retenir dans le domaine de la santé pour la période des mois de juin, juillet et août 2020. Au sommaire de notre newsletter : la sortie de l'état d'urgence sanitaire, les recommandations en matière de stratégie vaccinale, la distribution et l'utilisation des masques FFP2, les enjeux éthiques du dé-confinement, les textes d'application de la loi "anti-cadeaux", la protection des victimes de violences conjugales, les recommandations d'organisation des réanimations en prévision d'une nouvelle vague Covid-19, le rapport sur la gouvernance de l'hôpital ainsi que les recommandations du CGLPL relatives à la dignité et aux droits fondamentaux des personnes privées de liberté. Pour découvrir toute l'information juridique, nos documents à la une, nos guides AP-HP, nos fiches pratiques et nos synthèses, rendez-vous sur le site internet spécialisé de la DAJDP. |
La loi n° 2020-856 du 9 juillet 2020 a pour objet de définir les conditions de sortie du régime de l’état d’urgence sanitaire mis en place par la loi n° 2020-290 du 23 mars 2020 d’urgence pour faire face à l’épidémie et prolongé le 11 mai 2020 pour une durée de deux mois. Les dispositions prévues par la loi du 9 juillet 2020 ont été précisées par le décret n° 2020-860 et par l’arrêté du 10 juillet prescrivant les mesures générales nécessaires pour faire face à l’épidémie de covid-19 dans les territoires sortis de l’état d’urgence sanitaire et dans ceux où il a été prorogé. A partir du 11 juillet, et jusqu’au 30 octobre inclus, le Premier ministre peut prendre des mesures restrictives « dans l’intérêt de la santé publique et aux seules fins de lutter contre la propagation de l’épidémie de covid-19 ». Ainsi, il peut réglementer voire interdire dans certaines parties du territoire dans lesquelles est constatée une circulation active du virus : - la circulation des personnes et des véhicules et l’accès aux moyens de transports collectifs ; - l’ouverture des établissements recevant du public et des lieux de réunion (à l’exception des locaux à usage d’habitation), les rassemblements de personnes, les réunions et les activités sur la voie publique et dans tous les lieux ouverts au public, tout en garantissant l’accès des personnes aux biens de première nécessité ; - les rassemblements de personnes, les réunions et les activités sur la voie publique et dans les lieux ouverts au public. Il peut également imposer un test virologique aux personnes voyageant en avion entre la métropole et les outre-mer et entre les outre-mer. Les préfets peuvent être habilités par le Premier ministre « à prendre toutes les mesures générales ou individuelles d’application de ces dispositions ». Ainsi, les préfets pourront, au cas par cas, et après mise en demeure restée sans effet, ordonner la fermeture des établissements recevant du public qui ne mettraient pas œuvre les obligations qui leurs sont imposées (respect des gestes barrières). Il est à noter que depuis le décret n°2020-944 du 30 juillet 2020, le préfet de département est habilité à rendre le masque obligatoire, sauf dans les locaux d’habitation, lorsque les circonstances locales l’exigent. Le décret n°2020-860 du 10 juillet 2020 cité ci-dessus précise que les organisateurs des rassemblements, réunions ou activités sur la voie publique mettant en présence plus de dix personnes simultanément, doivent adresser au préfet une déclaration préalable en y précisant les mesures mises en œuvre afin de garantir le respect des gestes barrières. De plus, « aucun événement de plus de 5 000 personnes ne peut se dérouler sur le territoire de la République ». Les mesures prescrites doivent néanmoins demeurer « strictement proportionnées aux risques sanitaires encourus et appropriées aux circonstances de temps et de lieu ». De plus, comme durant l’état d’urgence, le Parlement doit être informé sans délai des mesures prises par le Gouvernement et peut requérir toute information complémentaire au contrôle et à l’évaluation de ces mesures. En outre, la loi prévoit l’allongement de la durée de conservation de certaines données à caractère personnel afin de permettre la surveillance épidémiologique aux niveaux national et local et la recherche sur le virus ainsi que les moyens de lutter contre sa propagation, à l’exception des données recueillies via l’application Stop Covid. Ces données pourront être conservées pour une durée de six mois à compter de la fin de l’état d’urgence sanitaire. Consulter la loi |
Suite à une saisine du Directeur général de la santé du 13 juillet 2020, la Haute autorité de santé (HAS) a engagé une réflexion sur la stratégie vaccinale la plus adaptée à la lutte contre le SARS-CoV-2 qui pourrait être recommandée en France lorsque les premiers vaccins seront disponibles. La HAS, après avoir envisagé les scénarios possibles de vaccination, formule des recommandations préliminaires relatives aux populations considérées comme prioritaires pour la vaccination, ceci dans un contexte évolutif et incertain au regard de l’évolution de l’épidémie et des caractéristiques des vaccins en cours d’élaboration. S’agissant des scénarios envisagés, elle rappelle qu’ils dépendent de plusieurs éléments essentiels tels que : - les caractéristiques de l’épidémie au moment de l’arrivée des vaccins ; - l’état des connaissances sur l’infection au SARS-Cov-2 (facteurs de risques, principaux modes de contamination, repérage de forme grave) ; - les caractéristiques du ou des vaccins (impact sur la transmission du virus, balance bénéfice risque) ; - la disponibilité progressive des doses et l’existence d’alternatives thérapeutiques. A ce stade des connaissances, quatre scénarios sont déclinés par la HAS sous la forme d’une matrice reposant principalement sur le niveau de la diffusion du SARS-Cov-2 au moment de la mise à disposition possible des vaccins : - Le scénario 1 fait référence à une situation de forte circulation virale ; - Le scénario 2 fait référence à une situation de forte circulation virale localisée sur certains territoires (zone territoriale à définir) ; - Le scénario 3 fait référence à une situation de circulation virale à « bas bruit » avec des clusters limités ; - Le scénario 4 fait référence à une absence d’indicateur de circulation virale. A chacun de ces scénarios sont fixés trois objectifs : la réduction de la morbi-mortalité (impact attendu sur les décès et formes graves), la réduction de la diffusion de l’épidémie (impact sur la vaccination) et le maintien des besoins vitaux de fonctionnement du pays (impact sur les personnels dont l’activité est jugée essentielle à la collectivité). S’agissant des recommandations préliminaires, la HAS considère que, quel que soit le scénario, les professionnels de santé et du médico-social de première ligne constitueront des « cibles prioritaires incontournables de la vaccination ». Par ailleurs, les « personnes à risque de formes graves » qui représentent la tranche la plus élevée de la population en termes d’hospitalisation et de décès (personnes âgées de plus de 65 ans et présentant une comorbidité) seront également prioritaires pour la vaccination dès lors que le rapport bénéfice/risque favorable sera établi. La HAS précise que l’ensemble de ces orientations seront réévaluées en fonction de l’évolution des connaissances. Consulter les recommandations |
Le juge des référés du Conseil d’Etat a été saisi, par le syndicat des médecins, ingénieurs, cadres et techniciens CGT du CHU de Lille, d’une requête relative à la doctrine d’utilisation d’emploi des masques FFP2 en milieu hospitalier. Les requérants estimaient que « la position actuelle des autorités publiques, consistant à doter de masques FFP2 le seul personnel exerçant dans un service accueillant des patients identifiés comme atteints par le covid-19 ou suspectés de l’être et uniquement en cas d’intervention pour des actes invasifs déterminés ou en cas de manœuvre au niveau des voies respiratoires, et l’insuffisance du nombre de masques distribués exposent de nombreux membres du personnel des établissements hospitaliers à un danger caractérisé et imminent de contamination au covid-19 et porte ainsi une atteinte grave et manifestement illégale à ces libertés fondamentales ». Dans son ordonnance du 8 juin 2020, le juge des référés, se fondant sur l’instruction du 6 avril 2020 de l’Organisation mondiale de la santé (OMS), sur un avis du Centre européen de prévention et de contrôle des maladies du 13 mai 2020 et sur la fiche de « recommandations d’utilisation des masques faciaux dans le contexte d’un processus progressif de déconfinement » du ministère des solidarités et de la santé datant du 6 mai 2020, rappelle le contexte de forte tension d’approvisionnement en appareil de ce type, et précise ainsi qu’en définissant une doctrine d’utilisation des masques FFP2, qui établit des priorités conformes aux recommandations internationales et qui met en œuvre le maximum de moyens pour assurer un approvisionnement régulier et équitable au profit des établissements de santé, l’Etat ne peut être regardé comme portant une atteinte grave et manifestement illégale aux libertés fondamentales qu’invoque le requérant. Le Conseil d’Etat a rejeté la requête du syndicat. Consulter l’ordonnance du Conseil d’Etat |
Dans le cadre d’une réflexion éthique sur la sortie du confinement, le Comité consultatif national d’éthique (CCNE) a émis un avis dans lequel il émet plusieurs propositions dans le but de répondre aux problématiques suivantes : - La relation à l’autre et notamment, la nécessité de retrouver du lien social ; - Le vivre ensemble ; - Le retour des libertés ; - Les enjeux de la santé et de l’économie ; - La parole citoyenne ; - La recherche ; - La communication ; - Le système de santé ; - L’anticipation de l’éventualité d’une nouvelle vague. Pour le CCNE, « le confinement, tel qu’on l’a connu, est une mesure forte en matière de restriction des libertés publiques et individuelles. Il ne peut être qu’exceptionnel et imposé que lorsqu’on est confronté sans avoir été préparé à une menace très forte. Il n’est pas acceptable dès lors qu’on est face à une situation connue, quelles que soient les incertitudes qui demeurent. Il ne faudra en principe envisager que des mesures moins restrictives que le confinement, dès qu’on aura pris la mesure du problème. Cela suppose aussi d’engager une prévision, notamment à l’échelle hospitalière, des moyens qui seront nécessaires pour éviter que le risque de saturation des hôpitaux ne soit, en définitive, la seule raison impérieuse pour imposer le confinement général ». Le CCNE envisage à la suite deux options de confinement partiel : par régions et/ou par catégories de population. Mais, il précise que « seule la mesure et l’adéquation doivent guider les décisions des directeurs et des professionnels de santé, et que l’espace de liberté et la visite – encadrée - des proches doivent être à tout prix préservés ». Consulter l’avis du CCNE |
En reconnaissance de leur mobilisation dans le cadre de la lutte contre l’épidémie de la Covid-19, les personnels des secteurs sanitaire, médico-social et d’accompagnement à domicile (y compris les vacataires et les stagiaires), ayant travaillé entre le 12 mars 2020 et le 10 mai 2020 et dont la rémunération n’excède pas le triple du Smic, pourront recevoir des chèques-vacances. Jusqu’au 31 octobre 2020, tout salarié peut ainsi décider de donner des jours de repos (acquis et non pris avec accord de son employeur) ou des jours de rémunération. Les dons versés seront répartis par l’Agence nationale pour les chèques-vacances (ANCV) entre les établissements, en tenant compte des effectifs et selon des modalités déterminées par décret. Les sommes versées qui n’auraient pas été distribuées sous forme de chèques-vacances au 31 décembre 2020 seront remises au Trésor public. Consulter la loi |
Un décret et deux arrêtés ont été publiés, respectivement le 15 juin et le 7 août 2020, faisant suite à l’ordonnance du 19 juin 2017, afin de préciser les modalités d’encadrement des relations entre les industriels et les professionnels de santé. Ces textes entrent en vigueur le 1er octobre 2020. Le décret n° 2020-730 du 15 juin 2020 précise : - La notion de « personnes qui assurent des prestations de santé » (la liste exhaustive de ces personnes est codifiée à l’article R. 1453-13 du code de la santé publique) : sont notamment concernés les établissements de santé ; - Les modalités d’application du contrôle préalable. Ainsi, s’il est dérogé à l’interdiction d’offrir des avantages, les parties devront établir des conventions soumises, en fonction du montant, à un régime de déclaration ou d’autorisation. Le décret détaille enfin les informations obligatoires devant figurer au sein de ces conventions. Les deux arrêtés du 7 août 2020 précisent ces dispositions réglementaires « anti-cadeaux » ainsi que les modalités d’encadrement de ces avantages : L’un fixe les montants et liste les avantages considérés comme d’une valeur négligeable. Ces derniers ne sont donc pas soumis à une procédure d’autorisation ou de déclaration ; L’autre arrêté fixe, pour chaque catégorie de convention et de bénéficiaire, des seuils au-delà desquels ces conventions doivent faire l’objet d’une autorisation préalable délivrée par l’autorité administrative ou l’ordre professionnel. Consulter les textes |
Cette loi a pour objectif de mieux protéger les victimes de violences conjugales en réprimant davantage les faits de violences. Elle comporte diverses dispositions relatives à l’exercice de l’autorité parentale, à l’obligation alimentaire, à l’indignité successorale, au harcèlement moral au sein du couple, au logement conjugal, au secret professionnel, au respect de la vie privée et à la protection des mineurs (notamment concernant la suspension du droit de visite et d’hébergement de l’enfant mineur par le parent violent). Par ailleurs, elle autorise les professionnels de santé à signaler aux autorités des situations de danger immédiat, sans l’accord de la victime. Elle étend ainsi les dérogations actuelles au secret professionnel inscrites à l’article 226-14 du code pénal. Elle permet « au médecin ou à tout professionnel de santé [de porter] à la connaissance du procureur de la République une information relative à des violences exercées au sein du couple, lorsqu’il estime en conscience que ces violences mettent la vie de la victime majeure en danger immédiat et que celle-ci n’est pas en mesure de se protéger en raison de la contrainte morale résultant de l’emprise exercée par l’auteur des violences. Le médecin ou le professionnel de santé doit s’efforcer d’obtenir l’accord de la victime majeure ; en cas d’impossibilité d’obtenir l’accord, il doit l’informer du signalement fait au procureur de la République ». Consulter la loi |
Face au risque élevé d’une nouvelle vague épidémique, le ministère des Solidarités et de la Santé a publié une fiche des recommandations à l’attention des agences régionales de santé (ARS) et des établissements de santé autorisés à la réanimation afin qu’ils puissent se préparer à la prise en charge des patients Covid-19 dans la perspective d’une nouvelle vague. La fiche rappelle les hypothèses cliniques et organisationnelles issues de la première vague de pandémie ; elle détaille les méthodes d’organisation générales en réanimation et post-réanimation ; Enfin, elle décrit les méthodes de suivi des cas ainsi que la sécurisation juridique des sites concernés. S’appuyant sur l’expérience de la première vague, le Ministère élabore trois hypothèses de travail, s’agissant des besoins de lits en réanimation : - L’hypothèse basse correspond à un besoin de 5000 lits de réanimation installés au niveau national, soit un équivalent de 12 100 admissions en réanimation (activité Covid-19 faible, absence de capacité supplémentaire). - L’hypothèse intermédiaire correspond à un besoin de 8 500 lits de réanimation installés au niveau national, soit un équivalent de 20 650 admissions en réanimation (activité pandémique moyenne, déploiement de réanimations éphémères ponctuellement et déprogrammation partielle de l’activité hors Covid-19). - L’hypothèse haute correspond à un besoin de 12 000 lits de réanimation installés au niveau national, soit un équivalent de 29 143 admissions en réanimation (scénario d’avril 2020 avec déprogrammation quasi-totale de l’activité hors Covid-19). Le Ministère souligne que « cette hypothèse nécessite de nombreux effectifs supplémentaires en personnel qui ne seront pas présents directement et ne peuvent pas être disponibles sur tout le territoire national en même temps ». S’agissant de l’organisation générale des prises en charge en réanimation Covid +, le schéma général de préparation des réanimations à une 2ème vague s’articule autour de quatre axes majeurs : - Les organisations des services en lien avec la programmation/déprogrammation des activités hors COVID et en prévision des épidémies de l’automne/hiver ; - L’organisation des ressources humaines ; - L’organisation de la logistique (respirateurs, médicaments, autres matériels) ; - L’organisation des transferts et des décisions médicales de prise en charge. Concernant les lits, les ARS disposent d’une stratégie en trois paliers : le premier palier fait référence à un fonctionnement « quasi-normal » avec une réserve de précaution de lits réversibles en 24h à 72h. Le second palier nécessite un fonctionnement « adapté » avec la création dans certains établissements de réanimations complémentaires ou temporaires. Enfin, le dernier palier correspond à un fonctionnement « de crise » avec une déprogrammation quasi-totale de l’activité hors Covid-19 et une transformation du maximum de lits en réanimation. Le Ministère précise dans cette fiche qu’un des enjeux importants sera de maintenir une gestion dynamique du parc de lits installés afin de garantir un accès aux patients non-covid, notamment avec la création de « services modulaires ». S’agissant des ressources humaines, le ministère relève que l’expérience des organisations lors de la première vague pandémique a montré que les réanimations doivent éviter les rotations rapides des soignants d’une unité à l’autre car elles empêchent l’émergence d’une équipe stable et fonctionnelle. De plus, le Ministère insiste sur l’importance de fiabiliser les listes de volontaires au moyen de fichiers de recensement et d’augmenter les formations accélérées pour les professionnels mobilisés en renfort dans l’établissement ou mis à disposition d’autres établissements. S’agissant de l’organisation logistique et de la disponibilité des ressources matérielles des stocks nationaux, le ministère indique qu’un parc national de 12 000 respirateurs de réanimation a été identifié. Une commande nationale de 1641 respirateurs de réanimation et de 8 500 respirateurs d’urgence parallèlement aux commandes des établissements et aux dons. De même, un stock d’Etat de secours pour les pousses-seringues et les pompes à nutrition a été constitué et en partie affecté au sein des différents établissements. En outre, compte tenu des fortes tensions d’approvisionnement, une régulation de la distribution des dispositifs médicaux les plus critiques et de cinq médicaments prioritaires a été mise en œuvre. Le ministère indique que « chaque établissement devra de nouveau renseigner quotidiennement les valeurs des stocks et des consommations moyennes ». La question des transferts de patients est pilotée par les ARS en lien avec les établissements de santé dans le cadre du dispositif ORSAN. Les recommandations soulignent que cette question doit être anticipée puisque les durées moyennes de séjour sont élevées en réanimation. En ce qui concerne les décisions médicales, le ministère mentionne qu’un travail collégial réalisé pour le soutien des équipes soignantes engagées dans la gestion de première ligne de la pandémie COVID-19, principalement centré sur la prise en compte de la dimension éthique. En ce qui concerne l’organisation générale des prises en charge en aval de la réanimation covid+, le Ministère indique que tout site disposant d’une réanimation COVID+ doit s’inscrire, dès l’origine, dans « une organisation qui réponde aux besoins de prise en charge des patients COVID+ à la suite de leur passage en réanimation ». Ainsi, la constitution de filières de prise en charge doit faciliter le transfert des patients depuis les lits de soins critiques des établissements de santé de court séjour, lorsqu’ils ne peuvent pas rentrer directement à domicile. Enfin, le Ministère souligne qu’en cas de survenue d’une nouvelle vague pandémique, le dispositif juridique de sécurisation des sites d’accueil de patients COVID-19 en réanimation est déjà opérationnel. De plus, dans chaque ARS, un dispositif léger de constitution et d’analyse des dossiers de demandes d’autorisation exceptionnelle a été mis en place afin de permettre leur autorisation juridique en moins d’une semaine. Consulter les recommandations |
Le Professeur CLARIS, président de la CME des Hospices civils de Lyon (HCL), en charge de la mission « Gouvernance et simplification à l’hôpital » a rendu le 16 juin 2020 le rapport qui lui avait été demandé par la Ministre des Solidarités et de la Santé alors en exercice, Mme Agnès BUZYN, sur la gouvernance de l’hôpital. Après consultation de nombreux acteurs hospitaliers, la mission a dressé un constat de ce qu’elle pense être le fonctionnement actuel de la gouvernance de l’hôpital public et a formulé 56 recommandations dont 20 principales. La mission relève que la problématique majeure soulevée par la plupart des interlocuteurs évoque en premier lieu une perte d’attractivité de l’exercice à l’hôpital public pour l’ensemble des soignants. Celle-ci s’expliquerait notamment par des conditions de rémunération jugées insuffisantes au regard des contraintes assumées pour la plupart par les professionnels, mais aussi par le fonctionnement des services (manque de professionnels, dysfonctionnements au quotidien, implication insuffisante des acteurs de terrain, cloisonnement des services). Le service de soins qui apparait comme le niveau de référence pour les équipes soignantes comme pour les patients, aurait vu sa place progressivement dévalorisée. Aussi, la mission juge nécessaire : - une reconnaissance réglementaire de la fonction de chef de service et de ses responsabilités en matière de qualité et de sécurité des soins, de qualité de vie au travail et d’encadrement des internes et de la valorisation de sa responsabilité par une rémunération spécifique ; - le développement de l’intéressement collectif des équipes ; - le renforcement du binôme constitué par le chef de service et le cadre de santé. Par ailleurs, la mission estime que le maillon capital de la gouvernance est le binôme directeur-président de la CME. Des difficultés sont contestées sur ce point qui rendent nécessaires de poser un cadre général. Elle propose : - de conforter le rôle des PCME en généralisant les bonnes pratiques leur permettant de disposer des compétences et des moyens nécessaires pour assumer leurs responsabilités. - de consolider la pratique des co-signatures par le directeur et le PCME, sur des décisions conjointes telles que les désignations individuelles de praticiens à des postes de responsabilité, des contrats de pôle et des modifications de structures de services médicaux et médico-techniques. Enfin, elle juge nécessaire une rémunération spécifique qui valoriserait la responsabilité des PCME dans la gouvernance. La mission pointe, dans les orientations stratégiques de l’établissement comme dans son fonctionnement quotidien, le sentiment d’une nette coupure entre le « top management » médico-administratif » (formé par le binôme directeur-PCME et l’ensemble de la gouvernance) et « les acteurs de terrain ». Elle estime nécessaire une clarification de la procédure de sélection des responsables médicaux. Plus généralement, elle estime indispensable de veiller à l’existence de bonnes pratiques de communication, transparentes, efficaces et directes favorisant la participation de l’ensemble des professionnels. Enfin, la mission a investigué de façon approfondie le retentissement du dysfonctionnement hospitalier sur le quotidien des soignants. La lourdeur des procédures, le poids de l’absentéisme, de la recherche de lits et de structures ainsi que l’absence de réponses de la hiérarchie sont cités parmi les principales difficultés. La mission juge que : - la simplification des règles de la commande publique faciliterait le quotidien des professionnels ; - pour alléger le quotidien des soignants, la gestion des ressources humaines paramédicales devrait être facilitée, en particulier les remplacements et le maintien des effectifs. Les services support et les services de soins devraient contractualiser pour des liens renforcés et plus de réactivité et le temps médical devrait être recentré sur le cœur de métier clinique par un allègement des tâches administratives. Consulter le rapport |
Chargé de veiller au respect des droits fondamentaux des personnes privées de liberté, le Contrôleur général des lieux de privation de liberté (CGLPL) a été amené à étudier et à comparer des lieux relevant de domaines distincts (établissements pénitentiaires, hôpitaux psychiatriques, centres de rétention administrative, zones d’attente etc…). Pour autant, ces lieux a priori si différents dans leur nature et leur vocation, présentent de nombreux traits communs en termes d’enjeux, de contraintes et de solutions. En douze ans d’expérience, le CGLPL a adressé aux autorités publiques un nombre considérable d’observations et de recommandations. Fort de cette expérience, il a publié au Journal Officiel du 4 juin dernier des « recommandations minimales pour le respect de la dignité et des droits fondamentaux des personnes privées de liberté ». Ce document très dense et qui est susceptible d’évoluer constitue « le socle minimal » des mesures à prendre pour le respect des droits et libertés des personnes concernées, notamment celles placées en soins psychiatriques sans consentement. Les 257 recommandations formulent des principes directeurs fondés sur une triple nécessité : - Assurer la protection des personnes privées de liberté dans leur dignité et l’exercice de leurs droits ; - Encadrer l’autorité des administrations en charge des lieux concernés en lui « imposant des limites et lui fixant une méthode » ; - Inciter les administrations à exercer leurs prérogatives « dans le respect d’un principe de bonne foi ». Après avoir développé les conditions du respect de ces principes, le CGLPL énonce la liste de ses recommandations, classées en dix catégories et applicables à tous les lieux de privation de liberté sans distinction : dignité dans l’aménagement et l’organisation des lieux de privation de liberté, protection contre toute atteinte à l’intégrité physique, satisfaction des besoins élémentaires de la vie quotidienne, possibilité de participer à la vie sociale, garantie d’un accès aux soins « équivalent à celui de la population libre », maintien des liens familiaux, exercice effectif des droits de la défense, etc. Consulter les recommandations du CGLPL |
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