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Tribunal administratif de Dijon, 12 avril 2012, n° 1101097 (Tarification à l’activité – ARS)

Par ce jugement, le Tribunal administratif de Dijon a annulé la décision de la sanction à hauteur de 1,13 million d’euros prononcée fin 2010 par une Agence régionale de santé (ARS) à l'encontre d’un centre hospitalier au titre des contrôlés exercés par l'assurance maladie dans le cadre de la Tarification à l'activité (T2A). Le jugement relève que le courrier notifiant la sanction adressé par l'ARS n'apporte ni motivation, ni éventuels manquements et autres irrégularités constatées. Or, le tribunal administratif rappelle qu’au titre des exigences de motivation issues de la loi du 11 juillet 1979, le centre hospitalier est « fondé à soutenir que la décision en cause n'est pas motivée (…) et, par suite, à en demander l'annulation ».

 
Vu la requête, enregistrée le 12 mai 2011, présentée pour le CENTRE HOSPITALIER DE NEVERS, dont le siège est 1 boulevard de l'Hôpital à Nevers (58000), par la selarl Symchowicz-Weissberg et associés ; le CENTRE HOSPITALIER DE NEVERS demande au Tribunal :
1°) d'annuler la décision du 23 décembre 2010 prise par la directrice générale de l'agence régionale de santé de Bourgogne ;
2°) d'annuler la décision implicite du 23 avril 2011 rejetant le recours hiérarchique présenté le 22 février 2011 par le CENTRE HOSPITALIER DE NEVERS ;
3°) de condamner l'agence régionale de santé (ARS) de la région Bourgogne à verser au CENTRE HOSPITALIER DE NEVERS la somme de 3 000 euros, sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative ;
 
Il soutient que :
- l'unité de coordination prévue à R. 162-42-11 du code de la sécurité sociale n'a jamais remis de rapport de synthèse ni même, a fortiori, proposé une sanction financière ;
- l'avis rendu par la commission de contrôle de l'ARS est « insignifiant » en ce que celle-ci s'est contentée d'analyser les engagements pris par le centre hospitalier pour remédier aux difficultés rencontrées dans la mise en place du système de tarification à l'activité sans jamais émettre le moindre avis sur l'opportunité d'infliger une sanction financière et, a fortiori, sur le montant de cette sanction ;
- la décision attaquée n'est pas motivée au sens des dispositions de la loi du 11 juillet 1979 ;
- l'article R. 162-42-13 du code de la sécurité sociale prévoit que les motifs à l'appui desquels est prise la sanction financière doivent être notifiés à l'établissement concerné ;
- la sanction n'est pas proportionnée aux manquements constatés lors du contrôle mais, plus encore, elle est manifestement disproportionnée ;
- aucune fraude organisée n'a été décelée et rien ne laisse à penser que le centre hospitalier aurait cherché à facturer des prestations fictives afin de gonfler indûment ses recettes ;
- seules de simples erreurs, par nature involontaires, dans l'application des règles de codage et de facturation ont pu être constatées ;
- la sanction prononcée ne tient pas compte des difficultés rencontrées dans la mise en place du système de tarification à l'activité et de codage des séjours ;
- l'ARS n'a pas tenu compte des efforts consentis par le centre hospitalier en matière de réduction des déficits et la sanction vient grever un budget dont l'équilible est encore fortement précaire ;
- la sanction ne tient pas compte de tous les engagements pris par le centre hospitalier en matière de lutte contre les erreurs de codage et de facturation présentés par écrit le 22 novembre 2010 et par oral lors de la réunion de la commission de contrôle du 9 décembre 2010 ;
Vu le mémoire en défense, enregistré le 4 août 2011, présenté pour l'agence régionale de santé de Bourgogne, par Me Sagalovitsch ; elle conclut au rejet de la requête ainsi que de condamner le CENTRE HOSPITALIER DE NEVERS à lui verser la somme de 3 000 euros application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative ;
Elle soutient que :
- le moyen tiré de ce que l'unité de coordination régionale (UCR) n'aurait pas transmis à la commission de contrôle le rapport de synthèse prévu à l'article R. 162-42-11 du code de la sécurité sociale manque en fait ;
- l'UCR est une simple instance technique qui peut seulement transmettre "s'il y a lieu un avis sur le montant de la sanction" selon l'article R. 162-42-11 du code de la sécurité sociale ;
- la commission de contrôle avait dans le cadre d'un premier avis en date du 15 octobre 2010, justifié les modalités de détermination du montant de la sanction financière initialement projetée ;
- en tout état de cause, en application de l'article R. 162-42-12 du même code le montant de la sanction est fixé, non plus par la commission de contrôle, mais par le directeur de l'ARS sur avis de la commission de contrôle ;
- la décision du 23 décembre 2010 est motivée en droit et vise le courrier de notification du 26 octobre 2010, lequel précise les irrégularités constatées et reprend en annexe le tableau des principales données financières ayant permis le calcul du montant maximum de la sanction financière ;
- cette décision indique dans son article 1er que le montant des sanctions financières envisagées est réduit de 50 % compte tenu du plan d'action présenté par le centre hospitalier ;
- la notification mentionnée à l'article R. 162-42-13 du code de la sécurité sociale est celle datée du 26 octobre 2010 comportant le montant de la sanction envisagée et les raisons justifiant ladite sanction ;
- le montant de la sanction est proportionnel dès lors qu'il est fixé en tenant compte du pourcentage des sommes indûment perçues par rapport aux sommes dues et que ce montant est plafonné à 5 % de la recette annuelle d'assurance maladie par l'article L. 162-22-18 du code de la sécurité sociale ;
 
- le caractère proportionné de la sanction résulte également de la comparaison entre le montant de la sanction prononcée de 1 130 000 euros et la totalité des remboursements maladie perçus par l'établissement, soit 8 121 490 euros, soit 1,4 % du montant total ;
- il n'est pas prévu par la loi de ne retenir une sanction qu'en raisou d'un seul comportement frauduleux et non des négligences de l'établissement ;
- en l'espèce, la sanction envisagée initialement s'élevait à 2 058 663 euros alors que la sanction définitive a été ramenée à 1 130 000 euros en tenant compte du plan d'action présenté par le centre hospitalier, qui dans le cas où il sera respecté se verra appliqué une réduction supplémentaire de 450 000 euros ;
- par suite, aucune disproportion de la sanction ne peut être retenue ;
Vu le mémoire, enregistré le 30 novembre 2011, présenté pour le CENTRE HOSPITALIER DE NEVERS ; il persiste dans ses écritures ;
Il soutient que :
- l'ARS ne démontre pas que l'UCR aurait effectivement transmis son rapport de synthèse à la commission de contrôle conformément à l'article R. 162-42-11 du code de la sécurité sociale ;
- la décision de la directrice générale de l'ARS doit être précédée de l'avis de la commission de contrôle, en l'espèce le document daté du 9 décembre 2010 ne saurait constituer l'avis réclamé par les textes ;
- l'avis rendu le 15 octobre 2010, avant même que la sanction envisagée ne soit communiquée au centre hospitalier et avant même que celui-ci ait pu présenter ses observations est totalement inopérant ;
- la décision attaquée ne permet pas de contrôler la réalité des manquements qui ont permis d'infliger la sanction, tout comme il est impossible, faute d'identification des manquements, d'apprécier la proportionnalité de la sanction auxdits manquements ;
- la sanction doit être proportionnée aux manquements sanctionnés conformément à l'article R. 162-42-12 du code de la sécurité sociale qui dispose que la sanction doit être déterminée "en fonction des manquements constatés" ;
- à l'intérieur du seuil de 5 %, la sanction doit nécessairement être adaptée aux manquements constatés, mécanisme frauduleux ou simples erreurs matérielles ;
Vu le mémoire, enregistré le 20 janvier 2012, présenté pour l'ARS de Bourgogne ; elle informe le Tribunal, suite à une demande de pièce, que l'avis de la commission de contrôle du 15 octobre 2010 n'a fait l'objet d'aucun relevé écrit ;
Vu le mémoire, enregistré le 15 mars 2012, présenté pour l'ARS de Bourgogne ; elle persiste dans ses précédentes écritures ;
Vu le mémoire, enregistré le 23 mars 2012, présenté pour le CENTRE HOSPITALIER DE NEVERS ; il persiste dans ses précédentes écritures ;
Vu la décision attaquée ;
Vu les autres pièces du dossier ;
 
Vu le code de la sécurité sociale ;
Vu le code de justice administrative ;
 
Les parties ayant été régulièrement averties du jour de l'audience ;
 
Après avoir entendu au cours de l'audience publique du 28 mars 2012 :
- le rapport de M. Puglierini, premier conseiller ;
- les conclusions de M. Delespierre, rapporteur pu ;
- et les observations de Me Lauret, pour la Selarl Syrnchowicz-Weissberg, avocat du CENTRE HOSPITALIER DE NEVERS et Me Baizet, substituant Me Sagalovitsch, avocat de l'agence régionale de santé (ARS) de Bourgogne ;
Considérant que dans le cadre du programme de contrôle 2009 de la tarification à l'activité (T2A), la commission exécutive de l'agence régionale de l'hospitalisation (ARH) de Bourgogne a décidé, dans sa séance du 15 mai 2009, de procéder à un contrôle de la validation de la tarification pratiquée par le CENTRE HOSPITALIER DE NEVERS ; que, le directeur de l'ARH de Bourgogne a informé, par un courrier du 12 juin 2009, le CENTRE HOSPITALIER DE NEVERS, en lui indiquant les séjours concernés et que ledit contrôle porterait sur l'année 2008 ; que ce contrôle a été réalisé par une équipe de médecins conseils et d'agents techniques sur le site hospitalier du 14 au 25 septembre 2009 ; qu'il a fait apparaître que l'établissement avait valorisé des séjours dont les montants étaient erronés en raison d'erreurs dans le codage des prestations réalisées, ayant entraîne un remboursement indu par plusieurs caisses d'assurance maladie ; qu'un rapport de contrôle, notifié le 30 septembre 2009, a repris ces griefs ; que, par suite, la commission de contrôle a rendu, le 15 octobre 2010, un avis sur les observations du CENTRE HOSPITALIER DE NEVERS et a proposé le prononcé d'une sanction financière d'un montant de 2 058 663 euros ; que, la directrice générale de l'agence régionale de santé (ARS) de Bourgogne a notifié, le 26 octobre 2010, au CENTRE HOSPITALIER DE NEVERS la sanction envisagée d'un montant de 2 058 663 euros, invitant par ailleurs l'établissement de santé requérant à présenter des observations écrites dans un délai d'un mois ; que, le directeur du CENTRE HOSPITALIER DE NEVERS a adressé ses observations écrites par un courrier en date du 22 novembre 2010 ; qu'au vu de l'avis émis le 9 décembre 2010 par la commission de contrôle, la directrice générale de l'ARS de Bourgogne a prononcé, le 23 décembre 2010, à l'encontre du CENTRE HOSPITALIER DE NEVERS une sanction financière en application de l'article L. 162-22-18 du code de la sécurité sociale d'un montant global de 1 130 000 euros ; que, le recours hiérarchique formé par le centre hospitalier le 18 février 2011 n'a donné lieu à aucune réponse ; que, par la présente requête, le CENTRE HOSPITALIER DE NEVERS demande au Tribunal l'annulation de la décision du 23 décembre 2010, ensemble la décision implicite de rejet du recours hiérarchique précité ;
 
Sur la sanction financière prononcée à l'encontre du CENTRE HOSPITALIER DE NEVERS :
Considérant qu'aux termes de l'article 1er de la loi du 11 juillet 1979 « Les personnes physiques ou morales ont le droit d'être informées sans délai des motifs des décisions administratives individuelles défavorables qui les concernent. A cet effet, doivent être motivées les décisions qui (...) infligent une sartction (...) » ; qu'aux termes de l'article 3 de la même loi : « La motivation exigée par la présente loi doit être écrite et comporter l'énoncé des considérations de droit et de fait qui constituent le fondement de la décision» ; qu'aux termes de l'article R. 162-42-13 du code de la sécurité sociale alors applicable : « La sanction envisagée et les motifs la justifiant sont notifiés à l'établissement par tout moyen permettant de déterminer la date de réception. L'établissement dispose d'un délai d'un mois pour présenter ses observations. Au terme de ce délai, le directeur général sollicite l'avis de la commission de contrôle, notamment sur le montant de la sanction. Il prononce la sanction, la notifie à l'établissement dans un délai d'un mois par tout moyen permettant de déterminer la date de réception en indiquant à l'établissement le délai et les modalités de paiement des sommes en cause ainsi que, le cas échéant, les raisons pour lesquelles il n'a pas suivi l'avis de la commission de contrôle. Il adresse une copie de celte notification à la commission de contrôle et à la caisse mentionnée à l'article L. 174-2-1 ou L. 174-18. Lorsqu'il décide de ne pas prononcer de sanction alors que la commission de contrôle y était favorable, il communique dans un délai de quinze jours les motifs de son abstention à la commission de contrôle. Elle recouvre ce montant dans les conditions prévues au septième alinéa du IV de l'article L, 162-1-19. » ;
Considérant que si la décision attaquée qui a le caractère d'une sanction comporte l'énoncé des considérations de droit qui en constituent le fondement, elle se borne, s'agissant des considérations de fait, à faire référence à la lettre de notification de la directrice générale de l'ARS de Dourgogne en date du 26 octobre 2010 adressée au requérant, aux observations de l'établissement, au plan d'actions de mesures correctives transmis par le CENTRE HOSPITALIER DE NEVERS le 22 novembre 2010 et à l'avis de la commission régionale de contrôle de Bourgogne sur le montant des sanctions financières en date du 9 décembre 2010, sans préciser en quoi ont consisté ces manquements ; que l'ARS de Bourgogne ne saurait utilement faire valoir que le courrier de notification précité du 26 octobre 2010 précisait les irrégularités constatées et comprenait en annexe un tableau qui reprenait les principales données financières ayant permis le calcul du montant maximum de la sanction financière dès lors, que ce document n'était pas joint à la décision contestée ; que la circonstance que le requérant ait eu connaissance du contenu de ce rapport au cours de la procédure contradictoire mise en œuvre antérieurement au prononcé de la sanction litigieuse, ne dispensait pas l'ARS de Bourgogne de respecter les exigences de motivation issues de la loi du 11 juillet 1979 ; que, dans ces circonstances, et sans qu'il soit besoin d'examiner les autres moyens de la requête, le CENTRE HOSPITALIER DE NEVERS est fondé à soutenir que la décision en cause n'est pas motivée au sens des dispositions législatives précitées et, par suite, à en demander l'annulation, ensemble la décision implicite née du rejet du recours hiérarchique en date du 18 février 2011 ;
Sur les conclusions tendant à l'application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative
Considérant que les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que le CENTRE HOSPITALIER DE NEVERS, qui n'est pas la partie perdante dans la présente instance, verse à l'agence régionale de santé de Bourgogne la somme que celle-ci demande au titre des frais exposés, non compris dans les dépens ; qu'il y a lieu, en revanche, de mettre à la charge de l'agence régionale de santé de Bourgogne une somme de 1 000 euros au titre des frais exposés par le CENTRE HOSPITALIER DE NEVERS, non compris dans les dépens ;
 
DECIDE:
Article 1er : La décision en date du 23 décembre 2010 de la directrice générale de l'agence régionale d'hospitalisation de Bourgogne portant sanctions financières est annulée, ensemble la décision implicite née du rejet du recours hiérarchique en date du 18 février 2011.
Article 2 : L'Agence régionale de santé de Bourgogne versera au CENTRE HOSPITALIER DE NEVERS une somme de 1 000 euros en application de L. 761-1 du code de justice administrative.
 
Article 3 : Le présent jugement sera notifié au CENTRE HOSPITALIER DE NEVERS, à l'agence régionale de santé de Bourgogne et au ministère du travail, de l'emploi et de la santé.