COUR ADMINISTRATIVE D'APPEL DE LYON

N° 14LY00659   
Inédit au recueil Lebon
1ère chambre - formation à 3
M. RIQUIN, président
M. Vincent-Marie PICARD, rapporteur
M. VALLECCHIA, rapporteur public
ADAMAS AFFAIRES PUBLIQUES, avocat

lecture du mercredi 19 novembre 2014

Texte intégral

Vu, I, sous le n° 14LY00659, la requête enregistrée le 5 mars 2014, présentée pour le centre hospitalier universitaire de Clermont-Ferrand, dont le siège est 58 rue Montalembert à Clermont-Ferrand ;

Le centre hospitalier universitaire de Clermont-Ferrand demande à la cour :

1°) d'annuler le jugement n° 1301244-1301347 du 10 janvier 2014 en tant que le Tribunal administratif de Clermont-Ferrand a rejeté sa demande tendant à l'annulation de la délibération en date du 28 juin 2013 du conseil municipal de la commune de Clermont-Ferrand portant approbation de la treizième modification du plan d'occupation des sols dans la mesure où elle porte sur le site de l'Hôtel-Dieu ;

2°) d'annuler, pour excès de pouvoir, cette délibération ;

3°) de mettre à la charge de la commune de Clermont-Ferrand une somme de 10 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative ;

Il soutient que l'avis du commissaire enquêteur est insuffisamment motivé ; que les articles L. 123-13-1 et L. 123-13-2 du code de l'urbanisme ont été méconnus ; que seule trouvait à s'appliquer une révision du plan d'occupation des sols et non sa simple modification compte tenu de la dédensification du secteur qu'entraîne la modification en cause, en contradiction avec le parti d'urbanisme retenu ; que la modification est incompatible avec le plan de déplacements urbains de l'agglomération clermontoise ainsi qu'avec le schéma de cohérence territoriale du Grand Clermont ; que la réduction des droits à construire, la création d'emplacements réservés en particulier à des bibliothèques, à des espaces verts et à des voies de déplacement au coeur du site, ou la limitation de la hauteur des constructions procèdent d'une erreur manifeste d'appréciation ; que la délibération attaquée procède d'un détournement de procédure et de pouvoir ;

Vu le jugement et la délibération attaqués ;

Vu l'ordonnance en date du 13 mai 2014 fixant la clôture d'instruction au 5 juin 2014, en application de l'article R. 613-1 du code de justice administrative ;

Vu le mémoire, enregistré le 5 juin 2014, présenté pour la commune de Clermont-Ferrand qui conclut au rejet de la requête et à ce qu'une somme de 3 000 euros soit mise à a charge de la SCI X au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative ;

Elle expose que la motivation retenue par le commissaire enquêteur est suffisante et sans contradictions ; que, conformément aux articles L. 123-13-1 et L. 123-13-2 du code de l'urbanisme, aucun délai n'est prescrit pour la notification du projet aux personnes publiques associées et que rien n'indique que ces dernières doivent être consultées pour avis ; qu'en toute hypothèse, même à défaut de consultation, il n'apparaît pas que la commune aurait pris une décision différente ; que pour apprécier les changements opérés ont été pris en compte tant des changements quantitatifs que qualitatifs ; que le site présente notamment une fraction minime de la superficie totale du territoire communal ; que les modifications en cause s'inscrivent dans le cadre du parti d'urbanisme retenu précédemment ; qu'une procédure de modification était justifiée ; que la ville a pu opter pour une procédure de modification malgré la révision en cours de son document d'urbanisme ; que la modification litigieuse est compatible avec le schéma de cohérence territoriale et en particulier ses orientations particulières ; qu'elle l'est également avec le plan de déplacements urbains ; qu'aucune erreur manifeste d'appréciation n'a été commise en créant des emplacements réservés et en prévoyant de nouvelles règles de hauteur ; qu'il n'y a aucun détournement de pouvoir, la modification étant justifiée par des motifs d'urbanisme, rien notamment ne permettant d'affirmer qu'elle aurait uniquement cherché à faire obstacle au projet du centre hospitalier universitaire ou que la vente du site était acquise ; que les sous entendus du centre hospitalier universitaire qui présentent un caractère diffamatoire ou outrageant devront être supprimés en application de l'article L. 741-2 du code de justice administrative ;

Vu l'ordonnance en date du 11 juin 2014 reportant la date de clôture d'instruction au 3 juillet 2014 en application de l'article R. 613-1 du code de justice administrative ;

Vu le mémoire, enregistré le 2 juillet 2014, présenté pour le centre hospitalier universitaire de Clermont-Ferrand qui conclut, par les mêmes moyens, aux mêmes fins que précédemment ;

Vu l'ordonnance en date du 4 juillet 2014 reportant la date de clôture d'instruction au 23 juillet 2014 en application de l'article R. 613-1 du code de justice administrative ;

Vu le mémoire, enregistré le 22 juillet 2014, présenté pour la ville de Clermont-Ferrand qui n'a pas été communiqué ;

Vu, II, sous le n° 14LY00720, la requête enregistrée le 6 mars 2014, présentée pour la SCI X, dont le siège (...) ;

La SCI  demande à la cour :

1°) d'annuler le jugement n° 1301244-1301347 du 10 janvier 2014 en tant que le Tribunal administratif de Clermont-Ferrand a rejeté sa demande tendant à l'annulation de la délibération en date du 28 juin 2013 du conseil municipal de la commune de Clermont-Ferrand portant approbation de la treizième modification du plan d'occupation des sols dans la mesure où elle porte sur le site de l'Hôtel-Dieu ;

2°) d'annuler, pour excès de pouvoir, cette délibération ;

3°) de mettre à la charge de la commune de Clermont-Ferrand une somme de 10 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative ;

Elle soutient qu'elle est titulaire d'une promesse de vente unilatérale sur le site de l'Hôtel Dieu conclue le 15 janvier 2013 avec le centre hospitalier universitaire de Clermont-Ferrand sous condition suspensive d'obtention d'un permis de construire un ensemble immobilier de 60 000 m2 de surface hors oeuvre nette ; que le 10 janvier 2013, la veille du jour où le conseil de surveillance du centre hospitalier universitaire s'est prononcé sur le projet de promesse de vente, le maire de Clermont-Ferrand a prescrit la révision du plan d'occupation des sols, approuvée le 28 juin suivant ; qu'elle a intérêt à agir ; que les personnes associées n'ont pas disposé de suffisamment de temps pour prendre connaissance du dossier et émettre un avis ; que seule pouvait être mise en oeuvre la procédure de révision, et non celle de modification, compte tenu de l'altération portée à l'économie générale du plan ; que le détournement de pouvoir est caractérisé dès lors qu'il s'est agi exclusivement ou au moins principalement de faire obstacle au projet en litige et non pas, également, de satisfaire un objectif d'intérêt général ; que le projet " Ramilien " dont se prévaut la commune n'a jamais eu une portée opérationnelle ; que, s'agissant de la ZAC, dont le principe a été décidé en avril 2011, la commune avait eu connaissance, dès le mois de mai suivant, que le centre hospitalier universitaire, compte tenu du principe de spécialité, était dans l'incapacité d'en assumer le portage financier ; que pourtant, mise à même de le faire, la ville n'a pas utilisé son droit de préemption ; que la modification entraîne une sous densification du site en méconnaissance des orientations du schéma de cohérence territoriale ; qu'elle est incompatible avec le plan de déplacements urbains ; que la création d'emplacements réservés et de nouvelles règles de hauteur est entachée d'une erreur manifeste d'appréciation ;
Vu le jugement et la délibération attaqués ;

Vu l'ordonnance en date du 13 mai 2014 fixant la clôture d'instruction au 5 juin 2014, en application de l'article R. 613-1 du code de justice administrative ;

Vu le mémoire, enregistré le 5 juin 2014, présenté pour la commune de Clermont-Ferrand qui conclut au rejet de la requête et à ce qu'une somme de 3 000 euros soit mise à a charge de la SCI au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative ;

Elle expose qu'aucun délai n'est prescrit pour la notification du projet aux personnes publiques associées et que rien n'indique que ces dernières doivent être consultées pour avis ; qu'en toute hypothèse, même à défaut de consultation, il n'apparaît pas que la commune aurait pris une décision différente ; que pour apprécier les changements opérés ont été pris en compte tant des changements quantitatifs que qualitatifs ; que le site présente notamment une fraction minime de la superficie totale du territoire communal ; que les modifications en cause s'inscrivent dans le cadre du parti d'urbanisme retenu précédemment ; qu'il n'y a aucun détournement de pouvoir, la modification étant justifiée par des motifs d'urbanisme, rien notamment ne permettant d'affirmer qu'elle aurait cherché à faire obstacle au projet du centre hospitalier universitaire ou que la vente du site était acquise ; que la modification litigieuse est compatible avec le schéma de cohérence territoriale et en particulier ses orientations particulières; qu'elle l'est également avec le plan de déplacements urbains ; qu'aucune erreur manifeste d'appréciation n'a été commise en créant des emplacements réservés et prévoyant de nouvelles règles de hauteur ;

Vu l'ordonnance en date du 11 juin 2014 reportant la date de clôture d'instruction au 3 juillet 2014 en application de l'article R. 613-1 du code de justice administrative ;

Vu le mémoire, enregistré le 3 juillet 2014, présenté pour la SCI  qui conclut, par les mêmes moyens, aux mêmes fins que précédemment, soutenant également que les articles L. 123-13-1 et L. 123-13-2 du code de l'urbanisme impliquent une consultation pour avis des personnes publiques associées ; qu'il s'agit d'un vice susceptible d'exercer une influence sur le sens de la décision ; que le certificat d'urbanisme obtenu le 21 février 2013 a été délivré avant le lancement de la procédure ; que le mobile déterminant de l'acte litigieux est de faire obstacle à son projet ;

Vu l'ordonnance en date du 10 juillet 2014 reportant la date de clôture d'instruction au 30 juillet 2014 en application de l'article R. 613-1 du code de justice administrative ;

Vu le mémoire, enregistré le 29 juillet 2014, présenté pour la ville de Clermont-Ferrand qui persiste dans ses précédents moyens et conclusions, faisant en outre valoir que le délai imparti aux personnes associées pour se prononcer était suffisant ; que la densification s'apprécie à l'échelle du coeur métropolitain et par rapport aux constructions existantes sur le site et non aux règles existantes applicables à ce site ;

Vu les autres pièces du dossier ;

Vu le code de l'urbanisme ;

Vu le code de justice administrative ;

Les parties ayant été régulièrement averties du jour de l'audience ;

Après avoir entendu au cours de l'audience publique du 21 octobre 2014 :

- le rapport de M. Picard, président-assesseur ;

- les conclusions de M. Vallecchia, rapporteur public ;

- et les observations de Me A...représentant Adamas affaires publiques, avocat du centre hospitalier universitaire de Clermont-Ferrand, celles de Me B...représentant Sartorio-Lonqueue- Sagalovitsch et associés, avocat de la ville de Clermont-Ferrand, et celles de Me C... représentant la Selarl Genesis avocats, avocat de la SCI  ;

1. Considérant que les requêtes susvisées, enregistrées à la cour sous les numéros 14LY00659 et 14LY00720, sont dirigées contre un même jugement et présentent à juger des questions semblables ; qu'il y a lieu de les joindre pour y statuer par un seul arrêt ;
2. Considérant que le centre hospitalier universitaire de Clermont Ferrand et la SCI  relèvent appel d'un jugement du 10 janvier 2014 du Tribunal administratif de Clermont-Ferrand, qui a rejeté leurs demandes tendant à l'annulation de la délibération en date du 28 juin 2013 du conseil municipal de Clermont-Ferrand portant approbation de la treizième modification du plan d'occupation des sols en tant qu'elle concerne le site de l'Hôtel-Dieu ;
3. Considérant en premier lieu qu'aux termes de l'article L. 123-19 du code de l'urbanisme, dans sa rédaction alors applicable : " Les plans d'occupation des sols approuvés avant l'entrée en vigueur de la loi n° 2000-1208 du 13 décembre 2000 précitée ont les mêmes effets que les plans locaux d'urbanisme. (...) / Ils peuvent faire l'objet : / a) D'une modification lorsqu'il n'est pas porté atteinte à l'économie générale du plan et hors les cas prévus aux 2° et 3° du I de l'article L. 123-13 (...) " ; qu'au sens de ces dispositions, l'atteinte à l'économie générale d'un plan d'occupation des sols peut résulter de changements qui, par leur nature ou leur ampleur, eu égard à leurs effets propres ou combinés, modifient substantiellement les possibilités de construction et d'usage du sol sur le territoire de la commune par rapport aux choix antérieurs ;
4. Considérant qu'il ressort des pièces du dossier et n'est pas sérieusement contesté que, antérieurement à la délibération contestée, le plan d'occupation des sols de Clermont-Ferrand autorisait en zone UCa, où se trouve le site de l'Hôtel Dieu, les constructions à usage d'habitation, d'hôtellerie, d'équipements collectifs, de commerce, de bureaux et de services, sans autre condition qu'une hauteur maximale limitée à 28 m, aucune règle relative à l'emprise au sol ou au coefficient d'occupation des sols n'étant par ailleurs fixée ; que pour le site de l'Hôtel Dieu, dont la contenance est de 4,6 ha, la modification litigieuse ramène à 22 mètres la hauteur maximale autorisée pour les constructions autres que les équipements collectifs d'intérêt général et comporte l'instauration, sur une superficie de 1,5 ha au total, correspondant au tiers du site, de six emplacements réservés dédiés à la création d'un jardin et à l'intégration d'un parking rue de Poterat au nord est du secteur (n° 340 et 341), à la réalisation de cheminements traversant le site est/ouest et nord/sud (n° 342 et 343) et à l'édification de deux bibliothèques, l'une communautaire, l'autre universitaire (n° 345 et 346) ; qu'il apparaît que la réduction de la hauteur de construction autorisée, combinée avec la mise en place d'emplacements réservés, aboutit à diminuer de moitié les droits à construire sur le site ; que, dans ces circonstances, bien que portant sur une surface qui, rapportée à la superficie totale de la commune - 4267 ha - apparaît limitée, cette modification, compte tenu de sa nature et de son importance, et alors que le site de l'Hôtel Dieu, situé dans l'hyper centre de la ville, dans un secteur intensément urbanisé, est qualifié par le rapport de présentation de " stratégique " dans la mesure où il " constitue un enjeu urbanistique, économique et social pour la métropole clermontoise ", a eu pour effet d'infléchir très sensiblement le parti d'aménagement initialement retenu, les possibilités d'urbanisation de ce site se trouvant en effet nettement restreintes ; que, contrairement à ce que prétend la commune, les objectifs d'urbanisme, tels qu'ils sont énoncés en particulier dans le rapport de présentation de la modification n° 1 approuvée le 17 novembre 2000, sont définis en termes trop généraux pour être regardés comme susceptibles de justifier la modification en cause alors qu'il ressort des pièces du dossier, et n'est pas sérieusement contesté, que, comme il a été dit plus haut, le règlement applicable à la zone UCa, dans sa version antérieure à la modification contestée, était conçu dans le sens d'une densification du secteur ; que cette modification a ainsi eu pour effet de remettre en cause l'économie générale du plan d'urbanisme ; que, dès lors, les règles relatives au site de l'Hôtel Dieu, telles qu'elles résultent de la modification approuvée par la délibération du 28 juin 2013, ne pouvaient être légalement adoptées selon les modalités prévues au deuxième alinéa précité de l'article L. 123-19 du code de l'urbanisme mais auraient dû faire l'objet de la procédure de révision du plan définie par les dispositions combinées de l'article L. 123-13 et du premier alinéa de l'article L. 123-19 du code de l'urbanisme, dans leur rédaction alors en vigueur ; que, par suite, la délibération contestée procède d'une erreur de droit ;
5. Considérant en deuxième lieu que selon l'article L. 111-1-1 du code de l'urbanisme : " (...) Les plans locaux d'urbanisme doivent être compatibles avec les schémas de cohérence territoriale et les schémas de secteur. (...) " ; qu'aux termes de l'article L. 123-1-9 dudit code : " (...) Le plan local d'urbanisme doit, s'il y a lieu, être compatible avec les dispositions du schéma de cohérence territoriale, du schéma de secteur, du schéma de mise en valeur de la mer et de la charte du parc naturel régional ou du parc national, ainsi que du plan de déplacements urbains (...) " ;
6. Considérant que, au nombre des documents constituant le schéma de cohérence territoriale (SCOT) du Grand Clermont, figure le document d'orientation générale (DOG) qui rassemble les prescriptions d'organisation, de développement et de protection du territoire permettant la mise en oeuvre du projet d'aménagement et de développement durable ; que si ce document vise à améliorer la culture, à préserver l'environnement, notamment par la création ou le renforcement de la trame végétale en zone urbaine ainsi qu'à protéger et valoriser le patrimoine, il en ressort également qu'il prévoit de " favoriser, prioritairement, la densification et la requalification " du centre de la métropole auvergnate sur les plans économique et de l'habitat, la dynamique d'urbanisation qui a prévalu entre 1995 et 2005 étant infléchie en faveur d'une telle densification du centre ville, la croissance démographique des territoires périurbains étant, quant à elle, plafonnée ; qu'en outre, l'Hôtel Dieu figure parmi les espaces de valorisation et de requalification urbaine prioritaires (EVRUP) destinés à " mettre en oeuvre une stratégie combinant densification, reconversion et/ou mutations de secteurs urbains et retenant une forte ambition de qualité et d'intégration architecturale, paysagère et urbaine et en intégrant la protection du patrimoine existant ", qui font l'objet d'orientations particulières ; que, à ce titre, l'Hôtel Dieu, est qualifié de secteur à " vocation étudiante " constituant un " site stratégique en termes de requalification, de densité urbaine et d'amélioration du cadre de vie ", pour lequel, outre la préservation et la requalification du patrimoine bâti existant et le maillage ainsi que le traitement des nouveaux espaces publics en prolongement de la place Jaude et des espaces d'accompagnement du tramway, le DOG prévoit la diversification des " fonctions urbaines pour renforcer le centre-ville " ; que la modification litigieuse, qui ramène les droits à construire de 110 000 m2 à 55 000 m2 et consacre le tiers du site à la réalisation d'espaces verts, de cheminements en modes doux, d'un parking et de deux bibliothèques alors que, d'une part, la plupart des bâtiments existants, compte tenu de leur architecture et de leur inscription au titre de la législation sur les monuments historiques, " se prête plutôt ", comme le relève le commissaire enquêteur, " à l'accueil de bureaux et d'activités (vente, expositions, accueil de publics pour manifestations diverses) ", la création de logements s'en trouvant affectée, et que, d'autre part, à proximité du site est implanté, sur une superficie de 5 ha, le jardin Lecoq, n'apparaît pas compatible avec l'objectif prioritaire de densification affirmé par le SCOT ;
7. Considérant en dernier lieu que la ville comme le centre hospitalier universitaire ont engagé de nombreuses réflexions sur le devenir du site de l'Hôtel-Dieu, vacant depuis 2010, qui ont notamment donné lieu, dans le cadre d'un concours d'idées dit " European 9 ", à un projet de schéma urbain élaboré par l'architecte Ramilien, prévoyant l'urbanisation du site pour une surface hors oeuvre nette de plus de 70 000 m2, retenu par une délibération du conseil municipal de Clermont-Ferrand du 2 juillet 2009 ; que, compte tenu de son prix, jugé excessif par la ville de Clermont-Ferrand, mais conforme aux estimations successives de France Domaine entre 2009 et 2013, la ville a renoncé non seulement à acquérir le site, même par voie de préemption, mais également, en 2011, à la création d'une ZAC dont le centre hospitalier universitaire était censé assurer la maîtrise foncière ; que la recherche d'un repreneur par le centre hospitalier universitaire a finalement abouti le 15 janvier 2013 à la signature avec la SCI  d'une promesse de vente portant sur la totalité du site, sur laquelle le conseil de surveillance de cet établissement, présidé par le maire de Clermont-Ferrand, s'était prononcé le 11 janvier précédent ; que, cependant, par un arrêté du 10 janvier 2013, le maire de la commune, informé de ce projet depuis le 4 janvier précédent au plus tard, a prescrit une enquête publique en vue, notamment, de la modification litigieuse, alors que, par la délibération du 24 juin 2011 prescrivant la révision du plan d'occupation des sols et l'élaboration d'un plan local d'urbanisme, le conseil municipal de la ville de Clermont-Ferrand avait fixé comme objectif, en particulier, l'aboutissement du projet de renouvellement urbain de l'Hôtel Dieu et que cette même délibération organisait la concertation prévue à l'article L. 300-2 du code de l'urbanisme, permettant aux acteurs concernés de débattre des différentes possibilités d'aménagement du site ; que, dans ces conditions, le recours anticipé et précipité à la procédure de modification, que le rapport de présentation justifie clairement par " l'annonce de la promesse de vente par le centre hospitalier universitaire à des promoteurs privés " qui " rend caduc la signature d'un protocole d'accord et donc de mise en oeuvre de la ZAC " et " contraint la ville, pour garantir la qualité du projet, à formaliser réglementairement dans le document d'urbanisme les principes retenus ", ayant pour effet une réduction de moitié des droits à construire contraire au parti-pris d'urbanisme antérieurement adopté, incompatible avec l'orientation prioritaire du SCOT du Grand Clermont et soustrayant l'aménagement du site à la procédure du révision en cours, n'a eu d'autre finalité que de faire échec à la transaction immobilière conclue entre le centre hospitalier universitaire et la SCI X , dont l'obtention d'un permis d'aménager un ensemble immobilier d'une surface de plancher équivalente à 69 000 m² constituait l'une des conditions suspensives ; que, par suite, la délibération en litige doit être regardée comme procédant d'un détournement de pouvoir ;
8. Considérant que, pour l'application de l'article L. 600-4 du code de l'urbanisme, les autres moyens d'annulation invoqués par le centre hospitalier universitaire de Clermont-Ferrand et la SCI X ne sont pas susceptibles de fonder l'annulation prononcée par le présent arrêt ;
9. Considérant qu'il résulte de ce qui précède que le centre hospitalier universitaire de Clermont-Ferrand et la SCI X sont fondés à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal a rejeté leur demande ;
10. Considérant que, compte tenu des développements ci-dessus, les conclusions présentées par la commune de Clermont-Ferrand au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative ne peuvent qu'être rejetées ; que, sur ce même fondement, il y a lieu, en l'espèce, de mettre à la charge de la commune de Clermont-Ferrand le paiement d'une somme de 3000 euros au centre hospitalier universitaire de Clermont-Ferrand et d'une somme de 3000 euros à la SCI X ;
11. Considérant qu'il n'y a pas lieu, dans les circonstances de l'espèce, de faire application des dispositions de l'article L. 741-2 du code de justice administrative qui renvoient aux dispositions de la loi du 29 juillet 1881 relatives aux écrits injurieux, outrageants ou diffamatoires ; que les conclusions de la commune de Clermont-Ferrand tendant à cette fin doivent, dès lors, être rejetées ;

DECIDE :

Article 1er : Le jugement du Tribunal administratif de Clermont-Ferrand du 10 janvier 2014 est annulé.

Article 2 : La délibération en date du 28 juin 2013 du conseil municipal de Clermont-Ferrand du 28 juin 2013, en tant qu'elle concerne le site de l'Hôtel-Dieu, est annulée.

Article 3 : La commune de Clermont-Ferrand versera une somme de 3000 euros au centre hospitalier universitaire de Clermont-Ferrand et une somme de 3000 euros à la SCI X au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Article 4 : Le surplus des conclusions des parties est rejeté.

Article 5 : Le présent arrêt sera notifié au centre hospitalier universitaire de Clermont-Ferrand, à la SCI X et à la ville de Clermont-Ferrand.

Délibéré après l'audience du 21 octobre 2014, à laquelle siégeaient :
M. Riquin, président de chambre,
M. Picard, président-assesseur,
M. Chenevey, premier conseiller.
Lu en audience publique, le 19 novembre 2014.