TRIBUNAL ADMINISTRATIF
DE MARSEILLE

N° 1107178

SYNDICAT CGT DE L'HÔPITAL DE PERTUIS et autre

M. Roux Rapporteur public

Audience du 26 juin 2012 Lecture du 27 juillet 2012

0103-02 6106

RÉPUBLIQUE FRANÇAISE
AU NOM DU PEUPLE FRANÇAIS
Le Tribunal administratif de Marseille
(3ème Chambre)

Vu la requête, enregistrée au greffe du Tribunal le 14 novembre 2011 sous le n° 1107178, présentée pour le SYNDICAT CGT DE L'HÔPITAL DE PERTUIS, dont le siège social est hôpital de Pertuis, 58 rue de Croze à Pertuis (84120), représenté par sa secrétaire générale, et pour Mme  G épouse A, demeurant XXX, par Me Cohen ;

Le SYNDICAT CGT DE L'HÔPITAL DE PERTUIS et Mme G épouse A demandent au Tribunal :

I0,1. .31.41 ..,

1°) d'annuler l'arrêté en date du 28 septembre 2011 par lequel le directeur général de l'agence régionale de santé Provence-Alpes-Côte d'Azur a autorisé la création de l'établissement public de santé intercommunal « Centre hospitalier du                                                              d'Aix – Centre hospitalier

intercommunal Aix-Pertuis » résultant de la fusion du centre hospitalier du                '        et du centre
hospitalier de

2°) de condamner l'agence régionale de santé Provence-Alpes-Côte d'Azur à leur verser la somme de 3 000 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative ;

Les requérants soutiennent que :

- Mme G épouse A intervient en sa qualité de membre du conseil de surveillance de l'hôpital de Pertuis, de représentant du personnel au sein de la commission médicale d'établissement, du comité technique d'établissement, de la commission administrative paritaire locale et du comité d'hygiène, de sécurité et des conditions de travail et d'aide soignante de l'établissement de santé ;

• les dispositions de l'article L. 2132-3 du code du travail donnent au SYNDICAT CGT DE L'HÔPITAL DE PERTUIS capacité à agir pour la défense des intérêts de la profession qu'il représente ;
• l'arrêté attaqué a des conséquences en termes d'organisation de l'ensemble des services, notamment ceux de l'hôpital de Pertuis, et du personnel de l'établissement ;

- l'avis du comité d'hygiène, de sécurité et des conditions de travail du centre hospitalier du 'et de l'hôpital de            n'a pas été sollicité, alors que la fusion a des conséquences
importantes en matière d'organisation du travail ;

- les directions des deux établissements de santé n'ont engagé ni discussion, ni négociation avec les organisations syndicales représentées dans ces hôpitaux ;

• l'arrêté est fondé sur un projet dont il ne retient pas les éléments importants, notamment en

ce qui concerne le transfert des agents de l'hôpital de Pertuis sur la base du volontariat ;

- l'arrêté ne comporte pas les mesures sociales accompagnant l'opération de fusion ;

- la structure démographique du territoire de Pertuis a été insuffisamment prise en compte

dans l'organisation de la fusion ;

Vu l'arrêté attaqué ;

Vu le mémoire en défense, enregistré le 27 février 2012, présenté par l'agence régionale de santé Provence-Alpes-Côte d'Azur, représentée par son secrétaire général, qui conclut au rejet de la requête et à la condamnation du SYNDICAT CGT DE L'HÔPITAL DE PERTUIS et de Mme G épouse A au versement de la somme de 1 000 euros au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative ;

L'agence régionale de santé fait valoir que :

• aucune disposition légale ou réglementaire n'impose à son directeur de consulter le comité d'hygiène, de sécurité et des conditions de travail ;

- il appartient aux directeurs des centres hospitaliers de consulter les comités d'hygiène, de sécurité et des conditions de travail des deux établissements ;

- aucun vice de procédure n'entache la décision litigieuse ;

- les emplois créés avant l'intervention de la transformation sont transférés dans la structure nouvellement créée ;

- l'arrêté litigieux n'avait pas à mentionner les mesures envisagées concernant le personnel du centre hospitalier de Pertuis ;

Vu le mémoire, enregistré le 19 avril 2012, présenté pour le SYNDICAT CGT DE L'HÔPITAL DE PERTUIS et pour Mme G épouse A, qui concluent aux mêmes fins que leur requête et font également valoir que :

• la consultation préalable du comité d'hygiène, de sécurité et des conditions de travail du centre hospitalier du et de l'hôpital de était indispensable avant édiction de l'arrêté de fusion ;

- la décision litigieuse affecte les conditions de travail, d'hygiène et de sécurité des personnels concernés et elle conduit à un aménagement important des deux établissements de santé concernés ;

• les personnels de l'hôpital de Pertuis ont été privés d'une garantie ;

Vu le mémoire, enregistré le 31 mai 2012, présenté par la commune de Pertuis, représentée par son maire, qui conclut au rejet de la requête ;

La commune fait valoir que :

- l'application de l'arrêté litigieux ayant déjà eu des conséquences juridiques, fonctionnelles et financières, sa remise en cause doit être écartée, sauf à mettre en péril la poursuite des activités de l'établissement nouvellement créé ;

• l'arrêté de fusion a eu pour conséquence la ré-immatriculation du nouvel établissement ;
• les instances des deux anciens établissements ont été dissoutes et de nouvelles instances

ont été mises en place et ont siégé depuis le l^er janvier ;

- la fusion des patrimoines des deux anciens établissements a été réalisée et l'acte notarié actant des propriétés de la nouvelle entité est en cours de publication aux hypothèques ; - des frais financiers ont été engagés ;

• l'ensemble des propriétés mobilières a fait l'objet d'une intégration financière et comptable ;

- tous les marchés ont été renégociés et passés au nom de la nouvelle entité ;

• l'ensemble des conventions passées par les deux établissements ont fait l'objet d'avenants transférant leur opposabilité au nouvel établissement de santé ;
• certaines catégories de personnel ont été renommées par arrêté du centre national de gestion ;

- pour les autres catégories, une uniformisation des règles de travail a été amorcée ;

• la fusion a emporté attribution de l'ensemble de la gestion comptable du nouvel établissement au poste comptable public d'Aix-en-Provence ;

- certaines reprises de comptabilité ont été effectuées et d'autres sont en cours ;

• certains services logistiques ont dû être redimensionnés afin de répondre aux objectifs de la fusion ;

- la fusion des pôles médicaux et médico-techniques est partiellement réalisée ;

- la remise en cause de la fusion aurait, tant au plan médiatique que de la dynamique de rapprochement entre les structures hospitalières, un impact démobilisateur ;

Vu le mémoire, enregistré le 5 juin 2012, présenté par l'agence régionale de santé Provence-Alpes-Côte d'Azur qui fait valoir que :

- la fusion des centres hospitaliers de Pertuis et du pays d'Aix constitue une opération majeure de restructuration hospitalière ;

- elle a déjà versé une subvention s'élevant à la somme de 1 600 000 euros pour soutenir les deux établissements impliqués dans la fusion ;

• l'annulation de l'arrêté attaqué emporterait des conséquences très lourdes en termes administratifs, budgétaires et comptables et elle hypothéquerait l'avenir de la structure d'hospitalisation publique implantée à Pertuis ;

- la création de l'établissement issu de la fusion s'est accompagnée de la création d'un nouveau numéro d'immatriculation au répertoire FINESS et de la disparition des anciens numéros ;

- le rétablissement des anciens numéros ou de nouveaux numéros correspondant aux anciennes structures juridiques restaurées se traduirait par une période de confusion risquant de nuire gravement à l'activité de soins ;

- toutes les instances des établissements fusionnés ont disparu et les nouvelles instances qui ont été constituées seraient invalidées en cas d'annulation de l'arrêté litigieux ;

- il existe un risque majeur de paralysie compte tenu de la difficulté de restaurer les instances antérieures ;

- l'annulation de l'arrêté attaqué entraînerait l'invalidation de la procédure d'affectation des agents et nécessiterait la restauration de la situation antérieure avec des risques majeurs de confusion et de graves perturbations notamment dans la continuité du service de la paie du personnel ;

- en cas d'annulation de l'arrêté en litige, le contrat pluriannuel d'objectifs et de moyens conclu par le nouvel établissement serait invalidé et le centre hospitalier de Pertuis serait dépourvu de contrat pluriannuel d'objectifs et de moyens ;

- c'est dans le domaine budgétaire et comptable que les conséquences d'une éventuelle annulation seraient les plus importantes ;

- l'établissement du bilan d'entrée du nouvel établissement a nécessité des opérations comptables très lourdes représentant neuf mois de préparation et l'annulation de la fusion conduirait à restaurer brutalement la situation antérieure dans des conditions de grande incertitude ;

- le nouvel état prévisionnel des recettes et des dépenses serait invalidé, alors qu'il constitue le support à l'engagement de toutes les recettes et dépenses de l'établissement ;

• l'annulation de l'arrêté attaqué conduirait à restaurer la situation antérieure en ce qui concerne les caisses pivots dont dépendaient les deux établissements fusionnés, ce qui créerait de grosses difficultés ;

- un nouveau système d'information ayant été mis en place, une annulation de la fusion invalidant le numéro d'identification du nouvel établissement bloquerait toutes les relations avec les tiers ,

• en cas d'annulation, les nominations du comptable et de l'ordonnateur seraient invalidées, ce qui paralyserait toute l'activité de l'établissement ;

- à court terme, l'annulation de la fusion remettrait en cause les avancées qualitatives pour l'hôpital de Pertuis et, à moyen terme, la pérennité de cet hôpital ne serait pas garantie ;

• l'annulation de la fusion se traduirait pas une situation de confusion, voire de blocage et de paralysie, qui nuirait gravement aux patients et à l'ensemble du personnel ;

Vu le mémoire, enregistré le 20 juin 2012, présenté pour le SYNDICAT CGT DE L'HÔPITAL DE PERTUIS et Mme G épouse A, qui persistent dans leurs précédentes écritures et demandent, en outre, au Tribunal de dire et juger que l'annulation de l'arrêté en litige ne prendra effet que dans un délai de six mois ;

Les requérants soutiennent également que :

- ils ont conscience des conséquences de l'annulation de l'arrêté attaqué sur le plan administratif et sur les rapports entre la direction de l'hôpital et les malades ou les usagers, les médecins, les autres collaborateurs et les prestataires de service ;

- un délai de six mois semble suffisant pour que les choses se fassent dans des conditions responsables compte tenu du risque que comporte une annulation avec effet immédiat pour la qualité du service public de santé ;

- l'agence régionale de santé avait été prévenue de la question de la consultation du comité d'hygiène, de sécurité et des conditions de travail ;

• les mesures de restructuration qui ont commencé ne sont pas irréversibles, l'ensemble des blocs opératoires de l'hôpital de Pertuis étant en état de fonctionner ;

Vu les autres pièces du dossier ;

Vu la Constitution, notamment son Préambule ;

Vu le code de la santé publique ;

Vu le code du travail ;

Vu la loi n° 2011-525 du 17 mai 2011 ;

Vu le décret n° 85-946 du 16 août 1985 ;

Vu le code de justice administrative ;

Les parties ayant été régulièrement averties du jour de l'audience ; Après avoir entendu au cours de l'audience publique du 26 juin 2012 : - le rapport de Mme Marzoug, rapporteur ;

- les conclusions de M. Roux, rapporteur public ;

- les observations de Me Cohen, pour le SYNDICAT CGT DE L'HÔPITAL DE PERTUIS et pour Mme GIORDANO épouse ANTONELLI ;

Considérant que par arrêté en date du 28 septembre 2011, le directeur général de l'agence régionale de santé Provence-Alpes-Côte d'Azur a décidé la création, à compter du

l^er janvier 2012, d'un établissement public de santé intercommunal résultant de la fusion du centre hospitalier du et du centre hospitalier de ; que le SYNDICAT CGT DE L'HOPITAL DE PERTUIS et Mme G épouse A, qui agit en qualité de membre du conseil de surveillance de l'hôpital de Pertuis, de représentant du personnel au sein de la commission médicale d'établissement, du comité technique d'établissement, de la commission administrative paritaire locale et du comité d'hygiène, de sécurité et des conditions de travail et d'aide soignante de l'établissement de santé, demandent au Tribunal d'annuler cet arrêté ;

Sur les conclusions à fin d'annulation :

S'agissant du caractère obligatoire de la consultation préalable du comité d'hygiène, de sécurité et des conditions de travail :

Considérant qu'aux termes de l'article L. 6141-7-1 du code de la santé publique : « La transformation d'un ou de plusieurs établissements publics de santé résultant d'un changement de ressort ou d'une fusion intervient dans les conditions définies par le présent article.

(...) Le décret ou l'arrêté mentionnés à l'article L. 6141-1 déterminent la date de la transformation et en complètent, en tant que de besoin, les modalités. » ; qu'aux termes de l'article L. 6141-1 de ce code : « Les établissements publics de santé sont des personnes morales de droit public dotées de l'autonomie administrative et financière. (...) Ils sont créés par décret lorsque leur ressort est national, interrégional ou régional et par arrêté du directeur général de l'agence régionale de santé dans les autres cas. (...) » ; qu'en application de l'article R. 6141-11 de ce même code : « La transformation d'un ou de plusieurs établissements publics de santé, prévue à l'article L. 6141-7-1, est décidée par arrêté du directeur général de l'agence régionale de santé de la région où est situé le siège de l'établissement qui en est issu, après avis du conseil de surveillance du ou des

établissements concernés et de la commune où est situé le siège de l'établissement. (...) » ; qu'il résulte de ces dispositions que la fusion de deux établissements publics de santé est décidée par arrêté du directeur général de l'agence régionale de santé après avis du conseil de surveillance de ces établissements, dès lors que le ressort du nouvel établissement issu de la fusion n'est pas national, interrégional ou régional ;

Considérant qu'aux termes de l'article L. 4111-1 du code du travail : « Sous réserve des exceptions prévues à l'article L. 4111-4, les dispositions de la présente partie sont applicables aux employeurs de droit privé ainsi qu'aux travailleurs. / Elles sont également applicables : (...) : 3° Aux établissements de santé, sociaux et médico-sociaux mentionnés à l'article 2 de la loi n° 86-33 du 9 janvier 1986 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique hospitalière. » ; qu'aux termes de l'article R. 4615-3 de ce code : « Des comités d'hygiène, de sécurité et des conditions de travail sont constitués dans les établissements ou syndicats interhospitaliers qui emploient au moins cinquante agents. (...) » ; qu'aux termes de l'article L. 4612-8 du code du travail : «Le comité d'hygiène, de sécurité et des conditions de travail est consulté avant toute décision d'aménagement important modifiant les conditions de santé et de sécurité ou les conditions de travail et, notamment, avant toute transformation importante des postes de travail découlant de la modification de l'outillage, d'un changement de produit ou de l'organisation du travail, avant toute modification des cadences et des normes de productivité liées ou non à la rémunération du travail. » ; qu'il résulte de ces dispositions que lorsqu'une fusion est envisagée entre deux établissements publics de santé, le comité d'hygiène, de sécurité et des conditions de travail de chacun de ces établissements doit être consulté avant de solliciter l'avis de leur conseil de surveillance, dès lors qu'une telle mesure doit être regardée, compte tenu de la mutualisation des activités et des moyens humains, matériels et financiers de ces établissements à laquelle elle doit en principe aboutir, comme une décision d'aménagement important modifiant les conditions de travail au sens de l'article L. 4612-8 du code du travail ;

S'agissant du vice de procédure :

Considérant qu'aux termes de l'article 70 de la loi n° 2011-525 du 17 mai 2011 dispose que : « Lorsque l'autorité administrative, avant de prendre une décision, procède à la consultation d'un organisme, seules les irrégularités susceptibles d'avoir exercé une influence sur le sens de la décision prise au vu de l'avis rendu peuvent, le cas échéant, être invoquées à l'encontre de la décision. (.. .)» ;

Considérant que ces dispositions énoncent, s'agissant des irrégularités commises lors de la consultation d'un organisme, une règle qui s'inspire du principe selon lequel, si les actes administratifs doivent être pris selon les formes et conformément aux procédures prévues par les lois et règlements, un vice affectant le déroulement d'une procédure administrative préalable, suivie à titre obligatoire ou facultatif, n'est de nature à entacher d'illégalité la décision prise que s'il ressort des pièces du dossier qu'il a été susceptible d'exercer, en l'espèce, une influence sur le sens de la décision prise ou qu'il a privé les intéressés d'une garantie ; que l'application de ce principe n'est pas exclue en cas d'omission d'une procédure obligatoire, à condition qu'une telle omission n'ait pas pour effet d'affecter la compétence de l'auteur de l'acte ;

Considérant que la consultation obligatoire du comité d'hygiène, de sécurité et des conditions de travail de chaque établissement public de santé préalablement à l'avis émis par chaque conseil de surveillance sur la fusion envisagée, qui a pour objet d'éclairer chacun de ces conseils sur la position de l'instance chargée au sein de l'établissement concerné de contribuer à l'amélioration des conditions de travail et à la protection de la santé et de la sécurité des travailleurs, constitue pour les représentants du personnel et les agents de chaque établissement intéressés par la décision de fusion, une garantie qui découle du principe de participation des travailleurs à la détermination collective des conditions de travail consacré par le huitième alinéa du Préambule de la Constitution

de 1946 ; qu'il ne ressort pas du dossier et qu'il n'est d'ailleurs même pas soutenu en défense que les avis relatifs à la fusion formulés par les conseils de surveillance des centres hospitaliers du                     et de              lors de leur séance du

31 mars 2011 préalablement à l'arrêté attaqué auraient été précédés de la consultation du comité d'hygiène, de sécurité et des conditions de travail au sein de chacun de ces établissements ; qu'une telle omission de consultation préalable de chaque comité sur le principe de la fusion, qui a privé les intéressés d'une garantie, a constitué une irrégularité de nature à entacher la légalité de l'arrêté litigieux ;

Considérant qu'il résulte de ce qui précède, que le SYNDICAT CGT DE L'HÔPITAL DE PERTUIS et Mme G épouse A sont fondés à soutenir que l'arrêté attaqué a été pris au terme d'une procédure irrégulière et à en demander l'annulation pour ce motif, aucun des autres moyens invoqués par les requérants n'étant susceptible de fonder l'annulation de l'arrêté en litige;

Sur les conséquences de l'illégalité de l'arrêté attaqué :

Considérant que l'annulation d'un acte administratif implique en principe que cet acte est réputé n'être jamais intervenu ; que, toutefois, s'il apparaît que cet effet rétroactif de l'annulation est de nature à emporter des conséquences manifestement excessives en raison tant des effets que cet acte a produits et des situations qui ont pu se constituer lorsqu'il était en vigueur que de l'intérêt général pouvant s'attacher à un maintien temporaire de ses effets, il appartient au juge administratif -après avoir recueilli sur ce point les observations des parties et examiné l'ensemble des moyens, d'ordre public ou invoqués devant lui, pouvant affecter la légalité de l'acte en cause - de prendre en considération, d'une part, les conséquences de la rétroactivité de l'annulation pour les divers intérêts publics ou privés en présence, d'autre part, les inconvénients que présenterait, au regard du principe de légalité et du droit des justiciables à un recours effectif, une limitation dans le temps des effets de l'annulation ; qu'il lui revient d'apprécier, en rapprochant ces éléments, s'ils peuvent justifier qu'il soit dérogé à titre exceptionnel au principe de l'effet rétroactif des annulations contentieuses et, dans l'affirmative, de prévoir dans sa décision d'annulation que, sous réserve des actions contentieuses engagées à la date de celle-ci contre les actes pris sur le fondement de l'acte en cause, tout ou partie des effets de cet acte antérieurs à son annulation devront être regardés comme définitifs ou même, le cas échéant, que l'annulation ne prendra effet qu'à une date ultérieure qu'il détermine ;

Considérant qu'il ressort des pièces du dossier, et en particulier de la réponse de l'agence régionale de santé Provence-Alpes-Côte d'Azur à la mesure d'instruction ordonnée sur ce point, qu'au regard, d'une part, des conséquences de la rétroactivité de l'annulation de l'arrêté attaqué, qui produirait des effets manifestement excessifs en raison du risque de mise en cause des nombreux actes individuels et contractuels pris sur le fondement de ses dispositions et relatifs au fonctionnement de l'établissement public de santé issu de la fusion des centres hospitaliers du

' et de , à la situation de ses agents et de ses patients, d'autre part, de la nécessité de permettre à l'agence régionale de santé Provence-Alpes-Côte d'Azur de prendre les dispositions nécessaires pour assurer la continuité du service public hospitalier et, enfin, compte tenu tant de la nature du moyen d'annulation retenu que de ce qu'aucun des autres moyens soulevés ne peut être accueilli, il y a lieu de prévoir que l'annulation prononcée par le présent jugement ne prendra effet

qu'à compter du l^er mars 2013 et que, sous réserve des actions contentieuses engagées à la date de la présente décision contre les actes pris sur son fondement, les effets produits par les dispositions de l'arrêté attaqué antérieurement à son annulation seront regardés comme définitifs ;

Sur les conclusions tendant à l'application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative :

Considérant que les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font

obstacle à ce que soit mise à la charge du SYNDICAT CGT DE L'HÔPITAL DE PERTUIS et de Mme G épouse A, qui ne sont pas les parties perdantes dans la présente instance, la somme que l'agence régionale de santé Provence-Alpes-Côte d'Azur demande au titre des frais exposés par elle et non compris dans les dépens ; que, dans les circonstances de l'espèce, il y a lieu de faire droit à la demande présentée par les requérants sur le fondement des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative et de mettre à la charge de l'agence régionale de santé Provence-Alpes-Côte d'Azur une somme de 1 500 euros ;

DECIDE :

Article  :L'arrêté en date du 28 septembre 2011 par lequel le directeur général de l'agence régionale de santé Provence-Alpes-Côte d'Azur a autorisé la création de l'établissement public de santé intercommunal « Centre hospitalier du Pays d'Aix – Centre hospitalier intercommunal Aix‑

Pertuis » résultant de la fusion du centre hospitalier du Pays '         et du centre hospitalier de

est annulé à compter du 1 ^er mars 2011

Article 2 : Sous réserve des actions contentieuses engagées à la date de la présente décision contre les actes pris sur le fondement de l'arrêté susmentionné du 28 septembre 2011, les effets produits par ce dernier antérieurement à son annulation sont regardés comme définitifs.

Article 3 : L'agence régionale de santé Provence-Alpes-Côte d'Azur versera une somme de 1 500 euros (mille cinq cents euros) au SYNDICAT CGT DE L'HÔPITAL DE PERTUIS et à Mme G épouse A sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Article 4 : Le surplus des conclusions des parties est rejeté.

Article 5 : Le présent jugement sera notifié au SYNDICAT CGT DE L'HÔPITAL DE PERTUIS, à Mme Lydie G épouse A, à l'agence régionale de santé Provence-Alpes-Côte d'Azur, au centre hospitalier du Pays d'Aix – centre hospitalier intercommunal Aix-Pertuis, à la commune d'Aix-en-Provence et à la commune de Pertuis.

Délibéré après l'audience du 26 juin 2012, à laquelle siégeaient :

M. Hermitte, président,

Mme Marzoug, premier conseiller, M. Pecchioli, premier conseiller, assistés de Mine Ambroise, greffier.

Lu en audience publique le 27 juillet 2012.

Le rapporteur,                                                               Le président,