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Circulaire DGAS/MAS n° 2008-70 du 25 février 2008 relative à la domiciliation des personnes sans domicile stable

La procédure de domiciliation permet aux personnes sans domicile stable, en habitat mobile ou précaire, d’avoir une adresse administrative pour faire valoir leurs droits civils, civiques et sociaux. La présente circulaire a pour objectifs de faciliter la compréhension de la nouvelle réglementation et de définir les orientations du pilotage territorial de la domiciliation.
Date d’application : immédiate.

Références :

Articles L. 264-1 à L. 264-9 ;
Articles D. 264-1 et suivants du code de l’action sociale et des familles ;
Article 51 de la loi n° 2007-290 du 5 mars 2007 instituant le droit au logement opposable et portant diverses mesures en faveur de la cohésion sociale ;
Décret n° 2007-893 du 15 mai 2007 relatif à la domiciliation des personnes sans domicile stable ;
Décret n° 2007-1124 du 20 juillet 2007 relatif à la domiciliation des personnes sans domicile stable ;
Arrêté du 31 décembre 2007 fixant le modèle du formulaire « attestation d’élection de domicile » délivré aux personnes sans domicile stable.

Références : textes abrogés ou modifiés :

Textes modifiés :

Articles L. 232-2, L. 232-12 et L. 262-18 du code de l’action sociale et des familles ;
Article L. 161-2-1 du code de la sécurité sociale ;
Article L. 15-1 du code électoral ;
Article 79 de la loi n° 2002-73 du 17 janvier 2002 de modernisation sociale ;
Article 2 du décret n° 55-1397 du 22 octobre 1955 modifié instituant une carte nationale
d’identité ;
Article 6 du décret n° 2005-1726 du 30 décembre 2005 modifié relatif aux passeports électroniques
;
Article R. 312-2 du code monétaire et financier.

Textes abrogés : sous-section 2 de la section 3 du chapitre II du titre IV du livre II de l’action sociale et des familles (partie réglementaire) et article R. 245-2 du même code

Annexe I : cahier des charges type.

Mesdames et Messieurs les préfets de département(directions départementales des affaires sanitaires et sociales, directions de la santé et du développement social de la Guadeloupe, de la Martinique et de la Guyane, direction régionale des affaires sanitaires et sociales de la Réunion) ; Mesdames et Messieurs les préfets de région (directions régionales des affaires sanitaires et sociales, directions départementales du travail, de l’emploi et de la formation professionnelle) ; Monsieur le directeur de la Caisse nationale des allocations familiales ; Monsieur le directeur général de la Caisse centrale de la mutualité sociale agricole ; Monsieur le directeur général de la Caisse nationale d’assurance- maladie des travailleurs salariés ; Monsieur le directeur de la Caisse nationale d’assurance-vieillesse des travailleurs salariés ; Messieurs les directeurs des caisses générales de sécurité sociale des départements d’outre-mer ; Monsieur le directeur général de l’Union nationale pour l’emploi dans l’industrie et le commerce.


SOMMAIRE

1. Le champ d’application du dispositif
1.1. Le public concerné
1.1.1. Les bénéficiaires du dispositif : les personnes sans domicile stable
1.1.2. Les règles applicables aux étrangers en situation irrégulière
1.2. Les prestations sociales et les droits
1.2.1. Les prestations sociales et les droits auxquels s’appliquent la procédure de domiciliation mise en place par l’article 51 de la loi sur le droit au logement opposable : la notion de « prestations sociales légales, réglementaires et conventionnelles »
1.2.2. Les dispositifs qui demeurent régis par une procédure de domiciliation spécifique
1.2.3. Les autres dispositifs qui ne sont pas régis par la procédure de domiciliation de la loi DALO

2. La mission des organismes de domiciliation
2.1. Les organismes de domiciliation
2.1.1. Les centres communaux ou intercommunaux d’action sociale (CCAS ou CIAS)
2.1.2. Les organismes agréés
2.2. La mission de domiciliation
2.2.1. Les conditions préalables pour l’exercice de la mission
a) L’existence d’un lien avec la commune ou le groupement de communes pour les CCAS ou CIAS
b) La délivrance de l’agrément pour les autres organismes
i) La demande d’agrément
ii) Les critères d’attribution de l’agrément
iii) Le cahier des charges (articles L. 264-7 et D. 264-5 du CASF)
iv) La Transmissions de la liste des organismes agréés
c) Le retrait ou le renouvellement de l’agrément
2.2.2. L’activité de domiciliation
a) La réception et la mise à disposition du courrier
b) Les remontées d’information sur les activités de domiciliation

3. L’élection de domicile
3.1. L’entretien conduit lors de la délivrance de l’attestation
3.2. L’attestation d’élection de domicile unique
3.2.1. La durée de l’attestation
3.2.2. Le contenu de l’attestation
3.2.3. Les effets de l’attestation (art. L. 264-3 du CASF)

4. La transition entre l’ancien et le nouveau dispositif

5. Le pilotage territorial du dispositif
5.1. La couverture territoriale des besoins
5.1.1. Une exigence pour l’accès aux droits
5.1.2. La mobilisation des acteurs.
5.2. Le bon fonctionnement du service de domiciliation
5.3. Le rôle du comité départemental de veille sociale
Annexe I. – Cahier des charges type

La procédure de domiciliation permet aux personnes sans domicile stable, en habitat mobile ou précaire, d’avoir une adresse administrative pour faire valoir leurs droits civils, civiques et sociaux. Le bon fonctionnement de la domiciliation est donc crucial, puisqu’elle constitue le premier pas de la réinsertion.

Or, dans le cadre de la législation antérieure (diversité des dispositifs, imprécision des règles), la mise en oeuvre de la procédure de domiciliation était complexe et ne garantissait pas l’accès, dans des conditions satisfaisantes, aux différents droits sociaux, civiques et civils. C’est la raison pour laquelle le législateur a voulu fonder en droit la domiciliation des personnes sans domicile stable et s’assurer de sa mise en oeuvre effective pour tous et sur l’ensemble du
territoire.

Dans le même temps, les procédures liées à la mise en oeuvre effective de ce droit ont été clarifiées et simplifiées.

Les nouvelles dispositions juridiques, prévues à l’article 51 de la loi du 5 mars 2007, font suite à un large travail de concertation dans le cadre d’un groupe de travail qui s’est réuni entre novembre 2005 et avril 2006 à la direction générale de l’action sociale et à une décision du comité interministériel de lutte contre les exclusions du 12 mai 2006.

La réforme qui a été votée dans le cadre de la loi n° 2007-290 du 5 mars 2007 instituant le droit au logement opposable et portant diverses mesures en faveur de la cohésion sociale (article 51) est précisée par ses deux décrets d’application : décret n° 2007-893 du 15 mai 2007 et décret no 2007-1124 du 20 juillet 2007 relatifs à la domiciliation des personnes sans domicile stable.

L’arrêté du 31 décembre 2007 définit la forme de l’attestation d’élection de domicile.

La présente circulaire a pour objectifs de faciliter la compréhension de la nouvelle réglementation et de définir les orientations du pilotage territorial de la domiciliation, qui est un des principaux enjeux de la réforme.

1. Le champ d’application du dispositif

1.1. Le public concerné

1.1.1. Les bénéficiaires du dispositif : les personnes sans domicile stable

Cette notion désigne toute personne qui ne dispose pas d’une adresse lui permettant d’y recevoir et d’y consulter son courrier de façon constante.

En effet, la domiciliation n’a pas vocation à concerner des personnes qui ont la possibilité de recevoir du courrier à une adresse stable. Cela imposerait une charge de travail inutile aux organismes de domiciliation et limiterait leur capacité à domicilier les personnes qui en ont réellement besoin.

Ainsi, les personnes qui vivent de façon itinérante, celles qui sont hébergées de façon très temporaire par des tiers, celles qui recourent aux centres d’hébergement d’urgence de façon inconstante sont sans domicile stable au sens de la loi du 5 mars 2007. En revanche, des personnes qui vivent chez des tiers de façon stable ou qui bénéficient d’un dispositif d’hébergement de plus longue durée centres d’hébergement de stabilisation, centres d’hébergement et de réinsertion sociale, voire centres d’hébergement d’urgence assurant une prise en charge stable dans le cadre du principe de continuité) n’ont pas vocation à passer par une procédure d’élection de domicile dès lors que ces centres disposent d’un service de courrier, ce qui est évidemment souhaitable ; les personnes qui stationnent pour une durée de plusieurs mois sur des aires d’accueil non plus, dès lors que, là encore, elles peuvent y recevoir leur courrier.

Les situations personnelles sont très variées et peuvent se trouver à la limite de cette notion. C’est en fait à la personne de se demander si elle dispose d’une stabilité suffisante pour déclarer une adresse personnelle à une administration. Déclarer une adresse personnelle, c’est accepter la responsabilité de consulter régulièrement son courrier à cette adresse ; l’absence de consultation régulière peut conduire à une suspension des droits sociaux. Si la personne n’est pas certaine de résider toujours à cette adresse à un horizon de quelques semaines, elle doit passer par une procédure d’élection de domicile. Il appartient aux personnes qui choisissent de donner l’adresse de leur lieu d’hébergement ou de stationnement, lorsqu’elles en changent, d’en informer sans délai les organismes
débiteurs de prestations dont elles bénéficient. Il vous appartient, en revanche, de fournir aux caisses primaires d’assurance maladie et d’allocations
familiales de votre département la liste (appellation et coordonnées) des centres d’hébergement de votre département afin qu’elles puissent repérer sans difficulté les adresses susceptibles d’être fournies par les personnes sans domicile bénéficiaires de prestations ou de droits.

Domiciliation et catégories particulières de population

Les mineurs

En matière de prestations sociales, les mineurs sont le plus souvent des ayants droit de leurs parents. Il n’y a donc pas à exiger d’eux une attestation d’élection de domicile ; c’est leurs parents qui doivent le cas échéant produire la leur.

Cependant, certains mineurs ont un droit propre à des prestations sociales. C’est par exemple le cas de l’assurance-maladie pour certains mineurs de plus de 16 ans. Dans ce cas, les mineurs doivent produire une attestation d’élection de domicile.

Les gens du voyage

L’application des règles de domiciliation ne doit se faire en aucun cas selon des critères ethniques ou culturels. L’appartenance à la communauté des gens du voyage n’implique donc pas en tant que telle de passer par une procédure de domiciliation.

Pour les gens du voyage comme pour les autres personnes, c’est un critère matériel qu’il faut appliquer : le fait d’être ou non sans domicile stable. Les « gens du voyage » ayant un mode de vie sédentaire n’ont pas vocation à être domiciliés.

Les personnes relevant de la loi n° 69-3 du 3 janvier 1969

En application de la loi de 1969, les personnes qui ne disposent ni d’un domicile ni de résidence fixe depuis plus de 6 mois et qui sollicitent un titre de circulation doivent choisir une commune de rattachement.

La réglementation issue de la réforme de la domiciliation s’applique cependant à ces personnes dans les conditions du droit commun. Les seules spécificités sont les suivantes :

– pour l’accès à l’ensemble des prestations sociales, les personnes relevant de la loi de 1969 peuvent élire domicile dans la commune de leur choix, comme c’est le cas depuis la loi du 17 janvier 2002 de modernisation sociale. Cette commune peut être la commune de rattachement, mais elle peut aussi être une autre commune ;

– en revanche, pour l’inscription sur les listes électorales ou le bénéfice d’une carte d’identité, elles doivent effectuer ces démarches dans leur commune de rattachement.

1.1.2. Les règles applicables aux étrangers en situation irrégulière L’article L. 264-2 du code de l’action sociale et des familles (CASF) exclut du champ d’application du nouveau dispositif de domiciliation les étrangers non ressortissants d’un Etat membre de l’Union européenne dépourvus d’un titre de séjour.

Cette disposition ne signifie pas que les organismes chargés de la domiciliation doivent contrôler le droit au séjour des personnes qui s’adressent à eux. Elle ne doit pas avoir non plus pour effet de priver les personnes en situation irrégulière de toute possibilité d’élire domicile pour le bénéfice de certains droits. En effet, les étrangers en situation irrégulière peuvent demander à élire domicile en vue d’avoir accès à l’aide médicale de l’Etat dans le cadre des dispositions spécifiques prévues à l’article L. 252-2 du code de l’action sociale et des familles, dans les mêmes conditions qu’avant la réforme de 2007. Ils recevront à ce titre une attestation de domiciliation différente de celle qui est mentionnée à l’article L. 264-2 du CASF.

Il doit être fait une application identique de cette règle pour les ressortissants communautaires qui seraient en situation irrégulière (pas de droit de séjour), bien qu’ils ne soient pas explicitement visés par les textes. En effet, comme les étrangers hors UE en situation irrégulière, ces derniers ne
peuvent prétendre qu’au seul bénéfice de l’AME. Par voie de conséquence, ils relèvent de la procédure de domiciliation spécifique prévue en la matière (une attestation spécifique doit leur être délivrée).

Exception pour les personnes étrangères en situation irrégulière qui souhaitent bénéficier de l’aide juridique

En application de l’article 3 alinéa 3 de la loi n° 91-647 du 10 juillet 1991 relative à l’aide juridique, l’aide juridictionnelle peut être accordée à titre exceptionnel aux personnes de nationalité étrangère qui ne résident pas de façon régulière sur le territoire français, lorsque leur situation apparaît particulièrement
digne d’intérêt au regard de l’objet du litige ou des charges prévisibles du procès.

Or, en application de l’article 13 de ladite loi, les personnes sans domicile stable peuvent déposer une demande d’aide juridictionnelle au siège de la juridiction dans le ressort de laquelle se trouve l’organisme qui lui a délivré une attestation d’élection de domicile dans les conditions prévues au chapitre IV du titre VI du livre II du code de l’action sociale et des familles.

Par voie de conséquence, les étrangers en situation irrégulière et se trouvant sans domicile stable peuvent se voir délivrer l’attestation mentionnée à l’article L. 264-2 du CASF pour le bénéfice de l’aide juridique.

1.2. Les prestations sociales et les droits

1.2.1. Les prestations sociales et les droits auxquels s’applique la procédure de domiciliation mise en place par l’article 51 de la loi sur le droit au logement opposable : la notion de « prestations sociales légales, réglementaires et conventionnelles »

Conformément à l’article L. 264-1 du CASF, l’octroi de certaines prestations à une personne sans domicile stable est conditionné par sa domiciliation auprès d’un organisme compétent.

Cette condition s’applique pour :

– la délivrance d’un titre national d’identité (carte nationale d’identité, passeport) ;
– l’inscription sur les listes électorales ;
– les demandes d’aide juridique ;
– l’ouverture de droits aux prestations sociales légales, réglementaires et conventionnelles.

La notion de « prestations sociales légales, réglementaires et conventionnelles », déjà utilisée dans le dispositif législatif du revenu minimum d’insertion et de l’allocation de parent isolé (articles L. 262-35 du code de l’action sociale et des familles et L. 524-4 du code de la sécurité sociale), couvre
les prestations suivantes :

– l’ensemble des prestations légales servies par les caisses d’allocations familiales et les caisses de mutualité sociale agricole au nom de l’Etat, à savoir les prestations familiales, et notamment l’API, le RMI, l’allocation aux adultes handicapées (AAH), la prime de retour à l’emploi et les primes forfaitaires servies aux bénéficiaires du RMI et de l’API qui reprennent un emploi ;
– les prestations servies par l’assurance-vieillesse (pensions de retraite et minimum vieillesse) ;
– l’affiliation à un régime de sécurité sociale et la couverture maladie universelle complémentaire ;
– les allocations servies par les ASSEDIC (allocation d’aide au retour à l’emploi, allocation de solidarité spécifique, allocation temporaire d’attente, allocation équivalent retraite) ;
– les prestations d’aide sociale légale financées par les départements (aide sociale aux personnes âgées et aux personnes handicapées, RMI, allocation personnalisée d’autonomie, prestation de compensation (PCH).

Le champ des prestations couvertes est ainsi plus large que celui des procédures antérieures, qui ne concernait que le RMI, l’APA, la PCH, la CMU et la CMU-C. Cependant, cet élargissement n’a pas pour objet de compliquer l’accès aux droits des personnes sans domicile stable : en effet, une seule
demande d’élection de domicile pourra leur permettre d’avoir accès à l’ensemble de leurs droits (dès lors que le CCAS délivre l’attestation ou que l’organisme est habilité à domicilier pour l’ensemble des prestations). L’objectif est d’assurer le suivi de l’ensemble des droits sociaux et des autres droits
à une seule adresse.

1.2.2. Les dispositifs qui demeurent régispar une procédure de domiciliation spécifique

La loi a explicitement exclu du dispositif de droit commun régi par la présente circulaire l’aide médicale de l’Etat ainsi que les demandes d’admission au séjour effectuées au titre du droit d’asile. Ces prestations demeurent régies par les procédures de domiciliation spécifiques mises en place :

– pour l’AME, par l’article L. 252-2 du CASF, le décret no 54-883 du 2 septembre 1954 modifié par le
décret no 2005-859 du 28 juillet 2005 et la circulaire du 27 septembre 2005 n° DGAS/DSS/DHOS/2005/407 ;
– pour les demandes d’asile, par le décret no 46-1574 du 30 juin 1946 modifié par le décret n° 2004-813 du 14 août 2004 et la circulaire du ministère de l’Intérieur du 21 janvier 2005 n° INTD0500014C.

Cette disposition ne signifie pas qu’une personne sans domicile stable détentrice d’une attestation au titre de la demande d’asile ne puisse élire domicile dans les conditions de droit commun pour bénéficier d’une des prestations mentionnées à l’article L. 264-1 du CASF dès lors qu’elle en remplit les conditions (allocation temporaire d’attente, couverture maladie universelle). Ainsi, un demandeur d’asile peut tout à fait élire domicile auprès d’un CCAS (ou CIAS) ou d’un organisme agréé pour pouvoir bénéficier de l’allocation temporaire d’attente.

Les organismes qui procéderont à l’élection de domicile des personnes qui souhaitent déposer une demande d’aide médicale ou une demande d’asile doivent leur délivrer une attestation spécifique distincte de l’attestation mentionnée à l’article L. 264-2 du CASF. Le formulaire cerfa no 13482*02 ne peut-être utilisé pour des demandes spécifiques.

1.2.3. Les autres dispositifs qui ne sont pas régis par la procédure de domiciliation de la loi DALO

Les prestations d’action sociale facultative servies par les départements, les communes ou les organismes de sécurité sociale ne sont pas concernées par la domiciliation. Ces collectivités et organismes déterminent librement les conditions d’accès à ces prestations ; ils peuvent, de manière
volontaire, faire référence à la détention d’une attestation d’élection de domicile mais ils n’y sont pas tenus en droit.

2. La mission des organismes de domiciliation

2.1. Les organismes de domiciliation

2.1.1. Les centres communaux ou intercommunaux d’action sociale(les CCAS ou CIAS)

Les CCAS ou CIAS sont habilités de plein droit à procéder à des élections de domicile donnant accès à l’ensemble des prestations (prestations sociales, délivrance d’une carte nationale d’identité, inscription sur les listes électorales...). Ils ne sont pas soumis à la procédure d’agrément.

Ils ne peuvent refuser l’élection de domicile des personnes sans domicile stable qui en font la demande que si ces dernières ne présentent aucun lien avec la commune.

2.1.2. Les organismes agréés

A l’exception des CCAS et des CIAS, seuls les organismes agréés par le Préfet sont habilités à domicilier les personnes sans domicile stable. L’article D. 264-9 du code de l’action sociale et des familles établit la liste des organismes qui peuvent être agréés : les organismes à but non lucratif qui mènent des actions contre l’exclusion ou pour l’accès aux soins, les établissements et services sociaux et médico-sociaux mentionnés au 8o de l’article L. 312-1, les organismes d’aide aux personnes âgées mentionnés à l’article L. 232-13 ainsi que les centres d’accueil des demandeurs
d’asile.

Il n’y a que des avantages, en particulier, à ce que les centres d’hébergement et de réinsertion sociale (CHRS) – voire les autres centres d’hébergement – soient agréés, même si les personnes qui y résident peuvent y recevoir leur courrier : leur compétence dans les procédures d’accès aux droits peut être mise à profit au bénéfice de personnes non hébergées, soit qu’elles ne recourent pas au dispositif d’hébergement, soit qu’elles y recourent de façon erratique ; ils peuvent également, par exemple, domicilier des personnes dont l’admission est envisagée mais non effective ou des personnes qui auraient quitté le centre sans pour autant avoir une adresse stable.

La loi DALO a créé un agrément valable pour l’ensemble des droits : c’est le type d’agrément qui doit être privilégié, afin de garantir aux personnes concernées un accès aux droits aussi simple que possible. Cependant, afin d’adapter au mieux le dispositif à l’offre locale de domiciliation, il est possible de restreindre la mission de l’organisme :

– afin de respecter la raison sociale d’une association, l’agrément peut restreindre l’activité de domiciliation à certaines catégories de personnes. Bien entendu, cette restriction ne doit pas constituer une discrimination non justifiée par l’objet de l’association ;
– l’agrément peut aussi limiter la domiciliation à l’accès à certaines prestations. Cependant, cette faculté doit demeurer exceptionnelle afin de ne pas compromettre l’accès aux droits des intéressés
;
– l’agrément peut déterminer un nombre d’élections de domicile au-delà duquel l’organisme n’est plus tenu d’accepter de nouvelles élections. Dans cette hypothèse, les organismes doivent orienter les demandeurs vers un autre organisme agréé ou vers le CCAS ou le CIAS de la commune ou du groupement concerné. L’organisme agréé n’est toutefois pas obligé par cette disposition.

Cette faculté permet d’apporter une sécurité aux organismes quant au fait qu’ils ne seront pas obligés de domicilier au-delà de leur capacité.

2.2. La mission des organismes de domiciliation

2.2.1. Les conditions préalables pour l’exercice de la mission

a) L’existence d’un lien avec la commune ou le groupement de communes pour les CCAS ou CIAS Les CCAS ou CIAS sont tenus de procéder à l’élection de domicile des personnes qui leur font une demande en ce sens, sauf lorsqu’elles ne présentent aucun lien avec la commune ou avec le groupement
de communes.

La notion de lien avec la commune doit s’apprécier selon les critères qui figurent à l’article R. 264-4 du CASF.

Doivent être considérées comme ayant un lien avec la commune (pour les CCAS) ou du groupement de communes (pour les CIAS) et devant être domiciliées, les personnes qui sont installées sur son territoire. Le terme d’installation doit être entendu de façon large, il ne saurait évidemment être réduit au seul fait d’habiter dans un logement sur le territoire de la commune.

De même, toute personne dont il est établi qu’elle a l’intention de s’installer sur la commune dans des conditions qui ne sont pas purement occasionnelles et qui présentent un minimum de stabilité a vocation à être domiciliée par le CCAS.

L’installation ou l’intention de s’installer sur la commune est établie par un des éléments suivants :

– l’exercice d’une activité professionnelle ;
– le bénéfice d’une action d’insertion sur le territoire de cette commune ;
– l’exercice de l’autorité parentale sur un enfant qui y est scolarisé ;
– la présence de liens familiaux dans la commune (famille y a vécu ou y vit toujours), des liens amicaux ;
– l’hébergement chez une personne demeurant dans la commune ;
– les démarches effectuées auprès des structures institutionnelles et associatives (demandes auprès des centres d’hébergement d’urgence, des foyers, des bailleurs sociaux, des institutions sociales, les recherches d’emploi, les démarches administratives, les soins, un suivi social...).

Aucune durée minimale de présence sur la commune ou le groupement de communes ne peut être imposée. En revanche, une personne itinérante de passage peut voir sa demande de domiciliation rejetée. Ce refus doit être motivé.

Le lien avec la commune ou le groupement de communes peut être attesté par tous moyens. Des attestations (attestation /coordonnées des hébergeants, fiches de paye, inscription des enfants à l’école ou/et au centre de PMI, livret de famille, preuve d’une attache familiale, carte d’électeur,
formulaires de demande ou accordant des prises en charge, ...) seront demandées à l’usager.

Si la condition du lien avec la commune n’est pas remplie, le CCAS doit pouvoir orienter le demandeur vers un autre organisme qui sera en mesure de le domicilier. Il dispose pour cela de la liste des organismes agréés fournie par la préfecture en application de l’article D. 264-15 du CASF.

b) La délivrance de l’agrément pour les autres organismes

L’agrément est obligatoire pour les organismes autres que les CCAS et les CIAS qui souhaitent mener une activité de domiciliation. Il constitue un acte de reconnaissance par l’Etat que l’organisme demandeur remplit bien les conditions requises (de par son ancienneté, son statut, ses activités...) pour assurer la mission de domiciliation.

i) La demande d’agrément

Elle doit comporter :
– la raison sociale de l’organisme ;
– l’adresse de l’organisme demandeur ;
– la nature des activités exercées depuis un an et les publics concernés ;
– les statuts de l’organisme ;
– les éléments permettant d’apprécier l’aptitude de l’organisme à assurer effectivement sa mission de domiciliation ;
– l’indication du cadre géographique pour lequel l’agrément est sollicité ;
– un projet de règlement intérieur décrivant l’organisation de sa mission de domiciliation et précisant les procédures retenues pour la gestion du courrier.

Cette liste n’est pas exhaustive, le préfet ayant la possibilité de mentionner dans le cahier des charges d’autres éléments constitutifs de la demande d’agrément.

ii) Les critères d’attribution de l’agrément

Les critères auxquels il y a lieu de se référer concernent d’une part l’organisme demandeur et d’autre part la mission de domiciliation telle que l’organisme entend l’assurer.

L’agrément est accordé aux organismes à but non lucratif qui justifient depuis un an au moins d’activités dans un des domaines suivants :

– lutte contre les exclusions ;
– accès aux soins ;
– hébergement, accueil d’urgence ;
– soutien, accompagnement social, adaptation à la vie active ou insertion professionnelle des personnes ou des familles en difficulté ;
– action sociale et médico-sociale en faveur des personnes âgées ou handicapées ;
– accueil des demandeurs d’asile.

Les services sociaux des conseils généraux peuvent être agréés.

Les associations doivent être régulièrement déclarées, conformément à la loi du 1er juillet 1901.

L’organisme doit préciser le ou les lieux d’accueil dans lesquels il assurera la domiciliation et le cadre géographique pour lequel l’agrément est sollicité. Le fait qu’un organisme soit enregistré dans un autre département ne fait pas obstacle au dépôt d’une demande d’agrément, dès lors qu’il dispose de conditions d’accueil adaptées.

L’organisme doit s’engager à respecter le cahier des charges établi par le préfet et fournir dans son dossier de demande des éléments attestant de sa capacité à le respecter.

Dans votre décision d’attribuer ou non l’agrément, vous tiendrez compte de la nécessité d’assurer la couverture du territoire. En cas de doute, il peut être préférable d’agréer pour une durée plus courte, voire de limiter le champ des prestations pour lesquelles l’organisme est habilité à domicilier, en l’enjoignant de remédier à ses lacunes, plutôt que de refuser l’agrément.

iii) Le cahier des charges (articles L. 264-7 et D. 264-5 du CASF)

Le cahier des charges est arrêté par le préfet après avis du président du conseil général. Il a vocation à définir les règles de procédure que les organismes agréés doivent obligatoirement mettre en place en vue d’assurer leur mission de domiciliation. Un modèle de cahier des charges est proposé en annexe.

Le préfet peut adapter son contenu en vue d’évaluer la capacité de l’organisme à assurer effectivement sa mission, à condition de ne pas revenir sur les obligations prévues par la loi DALO et ses décrets d’application.

Les agréments permettant de domicilier pour l’accès à l’ensemble des prestations ne pourront être délivrés qu’après la publication du cahier des charges au recueil des actes administratifs de la préfecture. Il est donc essentiel que l’élaboration de ce document et la concertation avec le conseil général soient lancées rapidement afin de pouvoir procéder rapidement à sa publication.

iv) La transmission de la liste des organismes agréés

Le préfet assure la publicité de la liste des organismes agréés dans le département.

c) Le retrait ou le renouvellement de l’agrément

La demande de renouvellement doit être présentée par l’organisme agréé au plus tard trois mois avant l’expiration de l’agrément. Pour ce faire, l’organisme doit présenter un bilan de son activité pour la période considérée ainsi que les perspectives envisagées pour l’exercice de la même activité.

Si à cette occasion, le préfet constate un écart inexpliqué entre l’activité exercée durant la période de validité de l’agrément et le cahier des charges ainsi que les services proposés, le renouvellement d’agrément peut être refusé.

En outre, le préfet peut mettre fin à l’agrément avant le terme prévu s’il constate un manquement grave aux engagements définis par le cahier des charges et l’agrément. Chaque retrait ne peut être effectué qu’après que l’organisme a été à même de présenter ses observations. Les décisions de
refus ou de retrait d’agrément doivent être motivées. S’agissant de décisions faisant grief, elles sont susceptibles de recours devant le tribunal administratif.

2.2.2. L’activité de domiciliation

La mission de domiciliation doit être exercée à titre gratuit. Il ne saurait ainsi être envisagé de faire payer à l’intéressé la délivrance d’une attestation d’élection de domicile.

a) La réception et la mise à disposition du courrier

Outre la délivrance d’une attestation et le suivi de la personne domiciliée, l’essentiel de l’activité de la domiciliation est constitué par la réception et la mise à disposition du courrier. En effet, les organismes de domiciliation sont tenus de recevoir la correspondance des personnes domiciliées et de la mettre à leur disposition. Cette obligation consiste à recueillir les courriers postaux adressés aux personnes domiciliées et à en assurer la conservation tout en veillant à préserver le secret postal.

Les organismes ne sont en revanche pas tenus de faire suivre la correspondance vers le lieu où est situé temporairement l’intéressé. S’agissant des courriers avec accusés de réception, la mission se limite à la réception des avis de passage.

b) Les remontées d’information sur les activités de domiciliation

Les organismes de domiciliation doivent transmettre chaque année au préfet un rapport succinct sur leur activité de domiciliation. Ce rapport peut préciser notamment le nombre de domiciliations en cours, le nombre d’élections de domicile effectuées dans l’année et le nombre de radiations, ainsi que les moyens matériels et humains mis en oeuvre par l’organisme.

Les organismes de domiciliation sont tenus d’indiquer, à la demande d’un organisme payeur de prestations sociales, si une personne est domiciliée par eux ou pas. Cette procédure s’inscrit dans le cadre de la mission de contrôle des organismes payeurs des prestations sociales. Les organismes
payeurs peuvent envoyer à l’adresse de domiciliation une convocation à l’intéressé pour un entretien de contrôle ; ils doivent cependant veiller à laisser un délai de convocation suffisant, car les personnes concernées ne peuvent relever leur courrier avec la même régularité que les personnes
disposant d’un domicile stable.

En application des articles L. 161-2-1 et D. 161-2-1-1-1 du code de la sécurité sociale, les organismes agréés sont également tenus de transmettre aux organismes de sécurité sociale une copie des attestations d’élection de domicile qu’ils ont délivrées ainsi que la liste des personnes qui ont fait l’objet
d’une radiation. Cette transmission nécessite toutefois que l’intéressé ait au préalable donné son accord. Il doit pour cela préciser dans le formulaire d’attestation d’élection de domicile s’il autorise ou non l’organisme domiciliataire à transmettre de telles données.

En revanche, les organismes de domiciliation ne sont pas tenus de communiquer d’autres informations sur les personnes qu’ils domicilient.

3. L’élection de domicile

3.1. L’entretien conduit lors de la délivrance de l’attestation

L’article D. 264-2 du code de l’action sociale et des familles prévoit la réalisation d’un entretien après toute demande d’élection de domicile ou de renouvellement.

Cet entretien s’inspire de la pratique de nombreux organismes. Il a d’abord pour objet d’informer l’intéressé sur la domiciliation, sur les droits auxquels elle donne accès et sur les devoirs qu’elle entraîne (notamment l’obligation de relever son courrier a minima une fois tous les trois mois). En fonction du projet social de l’organisme, il peut être l’occasion d’identifier les droits auxquels la personne pourrait avoir accès, de l’orienter dans ses démarches, voire d’engager une démarche d’insertion.

L’entretien doit aussi porter sur la situation du demandeur en matière de domiciliation : il convient en effet de demander à l’intéressé s’il n’est pas déjà domicilié auprès d’un CCAS ou CIAS ou d’un organisme agréé et s’il n’est pas déjà en possession d’une attestation d’élection de domicile en cours de validité qui lui permettrait d’obtenir l’ouverture du droit ou de la prestation sollicitée. Dans l’hypothèse où l’intéressé disposerait d’une attestation en cours de validité délivrée par un autre organisme, il est souhaitable d’expliquer à la personne les inconvénients de lieux de domiciliation multiples (multiplication des attestations, multiplication des déplacements, risque de ne pas relever son courrier à temps, moins bonne qualité du suivi social).

3.2. L’attestation d’élection de domicile unique

Les organismes qui procèdent à l’élection de domicile des personnes sans domicile stable doivent leur remettre une attestation. Cette attestation sert de justificatif de la domiciliation et permet aux personnes d’entreprendre les démarches nécessaires pour l’obtention d’un droit ou d’une prestation
sociale.

3.2.1. La durée de l’attestation

L’article D. 264-1 du CASF précise que l’élection de domicile est accordée pour une durée d’un an à compter de la demande initiale. Elle est renouvelable de droit dès lors que l’intéressé en remplit toujours les conditions (absence de domicile stable, existence d’un lien avec la commune ou le groupement
de communes pour les CCAS et CIAS). La date d’expiration de l’élection de domicile figure sur l’attestation, qui n’est plus valable à compter de cette date.

Les organismes peuvent toutefois mettre fin à l’élection de domicile avant l’expiration de cette date (ou refuser de procéder à son renouvellement) dès lors :

– que l’intéressé le demande ;
– que l’organisme est informé par l’intéressé qu’il a recouvré un domicile stable ou, pour les CCAS et CIAS, qu’il ne dispose plus de lien avec la commune ou le groupement de communes ;
– que la personne ne s’est pas présentée pendant plus de trois mois consécutifs. A cet égard, et afin de pouvoir mesurer ces délais, les organismes de domiciliation doivent tenir à jour un enregistrement des visites. Le délai de trois mois n’est pas opposable aux personnes qui doivent s’absenter pour des motifs légitimes (activité professionnelle ou formation qui exige un éloignement pendant plus de trois mois, hospitalisation pour une durée de plus de trois mois, raisons familiales graves, etc.). Si possible, il est souhaitable que l’organisme soit informé à l’avance de cette absence.

La décision de mettre fin à une élection de domicile est lourde de conséquences pour l’intéressé, car elle le prive potentiellement de l’ensemble de ses droits.

C’est un acte faisant grief, qui doit être dans la mesure du possible notifié par écrit à l’intéressé et motivé, avec mention des voies de
recours (un recours contentieux est ouvert devant le tribunal administratif). Il en va de même des
refus de procéder à une élection de domicile.

3.2.2. Le contenu de l’attestation

Alors qu’antérieurement à la loi du 5 mars 2007, l’absence d’unification de la procédure de domiciliation entraînait la délivrance d’une attestation de domicile différente pour chaque droit, la loi DALO crée une attestation d’élection de domicile unique, délivrée selon un modèle national fixé par arrêté,
aisément reconnaissable par l’ensemble des organismes concernés. Cette attestation porte le numéro cerfa 13482*02.

Ce modèle d’attestation ne peut être délivré pour les demandes d’aide médicale de l’Etat ni pour les demandes de droit d’asile. Pour ces dernières prestations, les organismes (CCAS, CIAS, organismes agréés pour procéder à ce type d’élection de domicile) doivent remettre aux demandeurs une
attestation spécifique.

Des actions d’information seront conduites au niveau national auprès des organismes représentatifs des banques et des assurances afin que l’attestation soit bien connue dans les réseaux. Des actions locales d’information sont également recommandées.

3.2.3. Les effets de l’attestation (art. L. 264-3 du CASF)

Dès lors qu’une personne est titulaire d’une attestation en cours de validité, il ne peut lui être refusé l’exercice d’un droit ou l’accès à une prestation au motif qu’elle ne dispose pas de domicile stable.

Cette attestation permet donc à son titulaire d’avoir accès :

– à l’ensemble des droits et prestations sociales mentionnées dans le point 1.2. de la présente circulaire, sous réserve de remplir les conditions d’attribution propres à chacune de ces prestations.

Toutefois dans l’hypothèse où l’agrément restreint les prestations pour lesquelles l’organisme est habilité à domicilier, l’attestation ne sera opposable que pour l’accès aux seules prestations qui sont mentionnées dans l’agrément préfectoral ;

– à d’autres services essentiels tels que l’accès à un compte bancaire ou à une assurance légalement obligatoire (comme l’assurance automobile) ;

A ce titre, des duplicata de l’attestation d’élection de domicile pourront être délivrés si nécessaire.

4. La transition entre l’ancien et le nouveau dispositif

Le décret n° 2007-1124 du 20 juillet 2007 paru au JO le 22 juillet 2007 prévoit des mesures transitoires pour :

– les agréments qui ont été délivrés avant l’entrée en vigueur de la réforme ;
– les attestations d’élection de domicile délivrées avant cette date.

Les organismes titulaires d’un agrément délivré avant l’entrée en vigueur de la réforme peuvent continuer à recueillir des demandes d’élection de domicile. Toutefois ils doivent désormais examiner les demandes de domiciliation conformément au nouveau dispositif mis en place (notamment obligation
d’entretien, durée de validité de l’attestation, obligation de relever son courrier tous les trois mois, etc.).

Afin de garantir la continuité des droits des intéressés, les attestations qu’ils délivrent sont opposables pour l’accès aux droits qui n’étaient pas couverts avant la réforme par la domiciliation (prestations familiales, AAH, aide sociale, prestations des ASSEDIC et de l’assurance-vieillesse).

En application de l’article D. 264-1 du CASF, les organismes domiciliataires doivent remettre aux demandeurs une attestation d’élection de domicile conforme au modèle fixé par arrêté du 31 décembre 2007.

Les personnes sans domicile stable qui déposent une nouvelle demande d’allocation (flux) doivent désormais, l’arrêté étant paru, présenter une attestation d’élection de domicile conforme au modèle homologué. Pour les personnes dont les droits ont déjà été ouverts (stock), les organismes de sécurité sociale doivent les inviter à fournir une attestation conforme au modèle homologué et leur laisser un délai raisonnable (3 mois) pour régulariser leur situation.

5. Le pilotage territorial du dispositif

Le décret no 2007-1124 du 20 juillet 2007 dispose que le préfet, dans le cadre du dispositif de veille sociale, s’assure de la couverture des besoins sur l’ensemble du territoire et du bon fonctionnement du service en matière de domiciliation.

5.1. La couverture territoriale des besoins

5.1.1. Une exigence pour l’accès aux droits

Le service de la domiciliation est par nature un service de proximité. Il serait paradoxal que les plus démunis, sans domicile fixe, et pour lesquels les déplacements peuvent être difficiles, soient contraints à de longs déplacements pour procéder à une démarche qui conditionne l’accès à des droits vitaux, à l’exercice de la citoyenneté ou simplement à la vie sociale.

Certes, les services destinés aux sans abri sont eux-mêmes souvent en majorité implantés dans les agglomérations, voire au chef-lieu du département. Ce phénomène ne doit pas être accentué à travers une répartition insuffisamment harmonieuse des lieux de domiciliation. Dans chaque commune où existe un service d’accueil de personnes sans domicile, en particulier un centre d’hébergement, un service de domiciliation doit pouvoir être implanté. A défaut, la condition légitime d’installation sur la commune posée par la loi pour les CCAS et CIAS risquerait d’aboutir à un déni du droit à la domiciliation. En outre, de nombreuses personnes sans domicile vivent en habitat de fortune, en caravane, voire sous tente dans des endroits retirés, éloignés des villes. Elles doivent
pouvoir trouver, non loin de leur lieu de vie, un service de domiciliation. Dans les zones où cela paraîtra nécessaire, des antennes de services, fonctionnant à temps partiel, pourront utilement être installées dans des locaux mis à disposition par des mairies, par exemple, ou des associations.

L’article L. 264-6 du CASF prévoit que chaque commune du département met à disposition du public la liste des organismes agréés dans le département. Vous veillerez donc à informer les maires régulièrement de cette liste (art. D. 264-15 du CASF) et à leur rappeler cette obligation d’information du public.

Par ailleurs, et alors même que cette prestation ne relève pas du champ de la loi du 5 mars 2007, je souhaite qu’une attention particulière soit également portée aux demandes d’aide médicale de l’Etat.

En effet, dans un souci d’accès aux soins et de santé publique, il demeure essentiel que l’accès à l’AME ne soit pas entravé par une insuffisance des possibilités de domiciliation. Dans le cadre de la mission de pilotage décrite dans la partie 5 de cette circulaire, vous veillerez donc aussi à ce que la
couverture du territoire soit bien assurée pour la domiciliation AME. Il est souhaitable que les organismes agréés pour le dispositif général le soient aussi pour la domiciliation AME ; en conséquence, il est nécessaire d’inviter les organismes dont le champ d’intervention est proche d’accompagner
leur demande d’agrément d’une demande d’agrément spécifique au titre de l’AME. Les CCAS et les
CIAS sont habilités de plein droit à domicilier pour l’AME.

Cette dernière recommandation vaut également pour les demandes d’asile ; il est en effet indispensable d’inciter les organismes qui souhaitent être agréés au titre de la demande d’asile de demander également un agrément pour la domiciliation de droit commun. En effet, les demandeurs d’asile
peuvent également être soumis à la procédure de domiciliation prévue par la loi du 5 mars 2007 pour le bénéfice de certaines prestations (allocation temporaire d’attente, CMU).

5.1.2. La mobilisation des acteurs

La convention triennale d’objectifs conclue par la DGAS avec l’Union nationale des centres communaux et intercommunaux d’action sociale (UNCCAS) comporte un volet tendant au déve loppement de cette activité de domiciliation et à la mobilisation des centres communaux et intercommunaux à travers, notamment, des publications et des sessions de formation. Ces actions seront complémentaires de vos démarches menées au niveau local.

Mais votre pouvoir de conviction à l’égard des centres d’action sociale ne pourra qu’être renforcé si vous mobilisez également les acteurs qui interviennent dans le champ social pour le compte de l’Etat : CHRS et autres centres d’hébergement, CADA, centres d’accueil de jour... Le nouveau mode
de fonctionnement du dispositif d’hébergement issu du plan d’action renforcé pour les sans abri (PARSA) et de l’article 4 de la loi DALO, par la continuité des prises en charge qu’il instaure, constitue un facteur favorable au développement de la pratique de la domiciliation par les centres d’hébergement. Cette mobilisation pourra se traduire par une activité autonome de ces acteurs en matière de domiciliation, mais également par l’instauration de complémentarités entre eux et les centres d’action sociale. La possibilité pour ces derniers de conclure des conventions de délégation avec des services associatifs pour tout ou partie des actions liées à la domiciliation, comme cela se pratique déjà en certains endroits, doit être ouverte.

5.2. Le bon fonctionnement du service de domiciliation

La bonne répartition des services de domiciliation sur le territoire départemental est en soi un élément crucial en faveur d’un bon fonctionnement d’ensemble du dispositif. Dans la mesure où cette répartition facilitera l’accès à des services de proximité à l’ensemble des personnes concernées, elle permettra d’éviter le phénomène souvent dénoncé de services se renvoyant les usagers au risque de les décourager, voire de leur interdire l’accès à leurs droits, alors même que c’est le principe du « non abandon » qui doit en tous les cas s’appliquer particulièrement dans ce domaine.

La mission de coordination qui vous est confiée ne s’arrête pas là. Il importe de veiller également à l’harmonisation des pratiques entre l’ensemble des organismes de domiciliation du département. Il serait en effet dommageable que des comportements par trop différents, par exemple entres centres
d’action sociale quant à l’appréciation du lien avec la commune, ou encore entre différents organismes en matière de suivi des intéressés ou d’accès à certaines aides, induisent des effets de concurrence négative qui seraient de nature à mettre en cause l’équilibre global du dispositif. Aussi, il apparaît souhaitable que vous vous efforciez, dans la concertation, de susciter la plus grande homogénéité possible dans les règlements intérieurs des organismes de domiciliation et que vous encouragiez la conclusion de protocoles entre eux. Cette recommandation vaut notamment pour organiser les réorientations, lorsqu’un organisme n’est pas en mesure de domicilier une personne, quelle qu’en soit la raison, ou encore quand un organisme n’est agréé que pour une partie des droits ou prestations et qu’il y a donc lieu de mettre en oeuvre des partenariats.

5.3. Le rôle du comité départemental de veille sociale

Le comité départemental de veille sociale, qui réunit les représentants des différents acteurs intervenant auprès des personnes sans domicile, est par nature le bon lieu de mise en place de la coordination du dispositif de domiciliation. Y participeront un représentant de l’Etat, un représentant du
conseil général, un représentant des CCAS/CIAS et dans la mesure du possible un représentant des
UDCCAS ou des sections départementales des CCAS/CIAS.

Il est en effet l’instance devant laquelle :

– la concertation peut être menée pour organiser la couverture optimale du territoire ;
– l’harmonisation des pratiques peut être négociée ;
– les partenariats et complémentarités peuvent être construits ;
– la médiation peut trouver sa place pour régler d’éventuels conflits ;
– les insuffisances doivent être examinées et surmontées.

Les services contribuant à la veille sociale (115, équipes de maraude, accueils de jours, services d’accueil et d’orientation) doivent aussi être en mesure de renseigner avec pertinence les personnes qui font appel à eux ou avec lesquelles ils sont en contact sur les services susceptibles d’assurer leur
domiciliation en cas de besoin. Vous veillerez en conséquence à ce qu’ils soient eux-mêmes bien informés du fonctionnement du dispositif de domiciliation et des coordonnées et modalités de fonctionnement des organismes y participant.

Au-delà de la présente circulaire, un référentiel de la domiciliation sera élaboré. Il prendra place dans le référentiel des prestations du dispositif d’accueil, d’hébergement et d’insertion des personnes sans domicile lors de sa révision, rendue nécessaire par le plan d’action renforcé en faveur des sans abri et la loi sur le droit au logement opposable.

Vous voudrez bien me rendre compte, sous le timbre du bureau de la lutte contre les exclusions, outre des difficultés que vous rencontreriez pour appliquer la réforme de la domiciliation, des dispositions que vous prendrez pour l’appliquer et notamment de ce qui vous apparaîtra comme des pratiques susceptibles d’alimenter le référentiel.

ANNEXE I - CAHIER DES CHARGES TYPE

1. Les procédures qui doivent être mises en place par les organismes pour assurer leur mission

a) Vis-à-vis des personnes domiciliées

Eléments relatifs à l’élection de domicile :

L’organisme qui sollicite un agrément doit :
– mettre en place un entretien individuel avec le demandeur durant lequel seront présentées des règles de procédure issues du règlement intérieur (voir point 3.1.) ;
– s’engager à utiliser l’attestation d’élection de domicile unique ;
– mettre en place un dispositif de suivi et d’enregistrement des visites des personnes ;
– prévoir une procédure de radiation en adéquation avec la réglementation en vigueur.

Eléments relatifs au courrier de la personne domiciliée

Les organismes doivent assurer la réception et la mise à disposition des courriers postaux. A cette fin, ils doivent mettre en place une organisation propre à la gestion de la correspondance (voir en ce sens le point 2.2.2. a) de la circulaire).

L’organisme peut passer une convention ou un arrangement écrit avec les services de la Poste dès lors que le volume de la correspondance le nécessiterait. Dans cette hypothèse, l’organisme doit faire mention de cette convention ou de cet arrangement lors de sa demande d’agrément.

b) Vis-à-vis de l’administration ou des organismes payeurs L’organisme domiciliataire doit s’engager à transmettre de façon régulière des informations sur
son activité de domiciliation.

A cet égard, il doit :

– transmettre chaque année au représentant de l’Etat dans le département un rapport sur son activité de domiciliation (nombre de domiciliations en cours, nombre d’élections de domicile effectuées dans l’année et nombre de radiations, moyens matériels et humains...) ;
– communiquer aux organismes payeurs de prestations sociales qui leur en font la demande les informations relatives à la domiciliation des personnes concernées ;

Par ailleurs, tel que cela est mentionné à l’article D. 161-2-1-1-1 du code de la sécurité sociale, il doit s’engager à communiquer à l’organisme de sécurité sociale désigné dans le cahier des charges et au président du conseil général concerné une copie des attestations d’élection de domicile qu’ils ont
délivrées ainsi que la liste des personnes qui ont fait l’objet d’une radiation, dès lors que les intéressés ont donné leur accord en ce sens.

2. Les éléments qui peuvent être demandés pour apprécier la capacité de l’association à assurer effectivement sa mission

Le représentant de l’Etat dans le département peut faire figurer dans le cahier des charges tout élément qu’il jugera nécessaire afin d’apprécier l’aptitude de l’organisme à remplir sa mission et la pérennité du dispositif mis en place (rigueur, fiabilité, effectivité de l’accès aux droits...). Les éléments ainsi demandés doivent être conformes à la réglementation en vigueur.

Source : BO Santé – Protection sociale – Solidarités n° 2008/3 du 15 avril 2008, Page 302.